Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 6248

Про внесення змін до деяких законів України щодо харчових продуктів та інших об’єктів санітарних заходів

Дата реєстрації
01.11.2021
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Шмигаль Денис Анатолійович Кабінет Міністрів України
Головний комітет
Комітет з питань аграрної та земельної політики
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Опис законопроєкту

Законопроєкт вносить зміни до законів України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”, “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин”, “Про основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції”, та “Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів”

В результаті проведення антикорупційної експертизи законопроєкту Інститут законодавчих ідей виявив в його положеннях низку корупціогенних факторів та зауважень по суті.

Резюме

1. Надмірні дискреційні повноваження

1.1. Можливість довільно приймати рішення про включення об’єкта санітарних заходів до Переліку.

1.2. Право самостійно встановлювати необмежений перелік вимог до процедури включення об’єктів санітарних заходів до Переліку.

2. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами

Можливість безпідставного обмеження господарської діяльності операторів ринку харчових продуктів через визначення на підзаконному рівні, а не на рівні закону, інформації необхідної для отримання дозволу.

3. Прогалина

Відсутність чітко визначеної процедури формування та ведення рейтингу дотримання загальних гігієнічних вимог.

4. Необґрунтоване використання оціночних понять

Можливість безпідставного блокування роботи операторів ринку через невизначення чіткого строку часу для усунення вимог законодавства.

Повний аналіз

1. Надмірні дискреційні повноваження

1.1. Відповідно до пункту 5 частини 13 нової статті 31-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” однією з підстав для відмови у включенні об’єкта санітарних заходів до Переліку є рекомендація про відмову у такому включенні у зв’язку з його невідповідністю вимогам, встановленим МОЗ, до об’єктів санітарних заходів, що міститься в експертному звіті про безпечність об’єкта санітарних заходів з відповідним обґрунтуванням.

При цьому, якщо рішення про включення об’єкта санітарних заходів до Переліку або про відмову в такому включенні не співпадає з рекомендацією, що міститься в експертному звіті про безпечність цього об’єкта, МОЗ, повинен мотивувати у відповідному рішенні свою незгоду з такою рекомендацією (частина 12 нової статті 31-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”).

Водночас, у проєкті не визначено критерії на підставі яких МОЗ погоджуватиметься або не погоджуватиметься з рекомендаціями. Встановлення законопроєктом декількох можливих варіантів поведінки, без чітких критеріїв вибору одного з них сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань таким повноваженням.

Усунення недоліку можливе шляхом чіткого визначення в проєкті критеріїв на підставі яких прийматиметься рішення про відмову у включенні об’єкта санітарних заходів до Переліку.

1.2. Відповідно до пункту 5 частини 16 нової статті 31-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” порядок включення об’єктів санітарних заходів до переліку, затверджений МОЗ, повинен зокрема, визначати “інші вимоги, необхідні для включення об’єктів санітарних заходів, визначених в частині першій цієї статті, до Переліку”.

Таке положення законопроєкту суперечить статті 5 Закону України “Про адміністративні послуги”, згідно з якою виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема:

– перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги;

– перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

Прийняття та реалізація проєкту у запропонованій редакції, надає можливість суб’єкту владних повноважень довільно тлумачити правові норми та на власний розсуд приймати рішення про встановлення вимог, виконання яких буде необхідною умовою для включення об’єктів санітарних заходів до Переліку. Як наслідок, відсутність належного правового регулювання вказаного питання може сприяти порушенню прав операторів ринку, створенню штучних перешкод у їх діяльності та виникненню корупційних ризиків, а також можливих корупційних зловживань.

З метою усунення корупційних ризиків пропонуємо у законопроєкті чітко встановити вимоги включення об’єктів санітарних заходів до Переліку.

2. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами

Відповідно до пункту 1 частини 6 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” однією з підстав для відмови у видачі експлуатаційного дозволу є відсутність у заяві про видачу експлуатаційного дозволу інформації, “передбаченої законодавством” (зараз – згідно із законом).

При цьому, у проєкті не враховано, що як частиною 5 чинної редакції статті 23, так і частиною 4 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” вже визначений вичерпний обсяг інформації, яка зазначається в заяві, що подається оператором ринку для отримання експлуатаційного дозволу.

Тобто, законопроєктом передбачено розширення можливостей для відмови у видачі експлуатаційного дозволу, шляхом вимог до заяви для отримання експлуатаційного дозволу крім закону, ще й на підзаконному рівні. Прийняття та реалізація законопроєкту може сприяти порушенню прав операторів ринку, створенню штучних перешкод у їх діяльності та виникненню корупційних ризиків, а також можливих корупційних зловживань.

Для усунення корупційних ризиків, пропонуємо пункт 1 частини 6 статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” залишити в чинній редакції.

3. Прогалина

Законопроєкт доповнює частину 1 статті 7 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин” новим пунктом 12-1, згідно з яким компетентний орган у сфері державного контролю веде рейтинг дотримання загальних гігієнічних вимог закладами громадського харчування та роздрібної торгівлі харчовими продуктами у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Рейтинг дотримання загальних гігієнічних вимог – це рейтингова оцінка відповідності операторів ринку харчових продуктів вимогам законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів в частині дотримання загальних гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, яка встановлюється за результатами здійснення планових заходів державного контролю (новий пункт 33-1 частини 1 статті 1 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин”).

Проте законопроєктом не визначені загальні засади створення та формування вищезазначеного рейтингу, зокрема:

– підстави, умови та критерії формування рейтингу;

– процедура оприлюднення рейтингу;

– правові наслідки для операторів ринку, залежно від місця в рейтингу.

Крім цього, у законопроєкті чітко не визначений суб’єкт оцінювання. У змінах до статей 6 та 7 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин” мова йде про заклади громадського харчування та роздрібної торгівлі харчовими продуктами, а у змінах до статті 1 цього ж закону – про операторів ринку харчових продуктів, до яких відносяться не тільки заклади громадського харчування та роздрібної торгівлі харчовими продуктами.

Вказана правова невизначеність може спричинити довільне формування та ведення рейтингу дотримання загальних гігієнічних вимог компетентним органом та слугуватиме підставою для корупційних зловживань пов’язаних з довільним формуванням та веденням рейтингу, у тому числі, упередженим розподілом місць у рейтингу.

Для усунення корупційних ризиків в проєкті потрібно чітко визначити правовий статус рейтингу дотримання загальних гігієнічних вимог.

4. Необґрунтоване використання оціночних понять

Відповідно до частини 17 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” однією з підстав для анулювання експлуатаційного дозволу є невиконання оператором ринку припису виданого територіальним органом компетентного органу про усунення порушень вимог законодавства, із наданням обґрунтованого часу для їх усунення, що встановлено за результатами перевірки його виконання.

Проте з вказаної редакції законопроєкту не видається можливим чітко визначити, який саме час буде обґрунтованим для усунення порушень законодавства. Проєктом також не передбачено критерії обґрунтованості часу, необхідного оператору ринку для усунення порушень вимог законодавства. Тому, поняття “обґрунтований час” є оціночним, а його використання в законопроєкті створює підстави для суб’єктивного та упередженого прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про анулювання експлуатаційного дозволу. Вказане сприяє виникненню корупційних ризиків при довільному тлумаченні цього поняття.

Аналогічне зауваження стосується також і частини 5 нової статті 31-2 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”, згідно з якою у випадку, якщо заявник надає додаткову інформацію за власної ініціативи, строк, вказаний у частині третій цієї статті, може бути продовжений на обґрунтовано визначений час, необхідний для урахування цієї інформації у процесі оцінки.

З метою усунення корупційних ризиків, законопроєкт доцільно доопрацювати в частині визначення підстав анулювання експлуатаційного дозволу та встановлення чітких строків проведення наукової (експертної) оцінки безпечності об’єкта санітарних заходів.

Інші зауваження

1. Замінюючи державну реєстрацію об’єктів санітарних заходів включенням таких об’єктів до Переліку, проєкт при цьому, у новій редакції частини 2 статті 62 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” не відносить включення об’єктів санітарних заходів до Переліку до адміністративних послуг у сфері безпечності харчових продуктів.

У супровідних документах до законопроекту відсутнє належно аргументоване обґрунтування необхідності прийняття та реалізації такої законодавчої пропозиції законопроєкту.

Передбачена законопроєктом процедура включення об’єктів санітарних заходів до Переліку за своєю правовою суттю є адміністративною послугою (результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або здійснення обов’язків такої особи відповідно до закону) в розумінні Закону України “Про адміністративні послуги”.

2. Законопроєкт доповнює частину 1 статті 65 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин” новим пунктом 7-1, згідно з яким невиконання обов’язку щодо письмового інформування компетентного органу, яке передбачене частинами 3, 5 та 9 статті 20 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”, тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб у розмірі п’яти мінімальних заробітних плат, на фізичних осіб — підприємців — у розмірі трьох мінімальних заробітних плат.

Проте як в чинній редакції, так і в редакції законопроєкту, у статті 20 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” частина 9 відсутня.

3. Відповідно до нового пункту 92-1 частини 1 статті 1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” харчовий продукт, що імітує інший аналогічний харчовий продукт (імітаційний харчовий продукт) — це харчовий продукт, виготовлений відповідно до вимог законодавства, з повною або частковою заміною інгредієнтів, який може сприйматися споживачем як інший аналогічний харчовий продукт.

Змінами до статей 4 – 6 Закону України “Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів” пропонується визначити вимоги до розміщення, маркування та інформацію про імітаційні харчові продукти.

Вищезазначені положення законопроєкту не узгоджуються із частинами 2 та 3 статті 4 Закону України “Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів”, якими встановлено наступне:

– інформація про харчовий продукт має бути точною, достовірною та зрозумілою для споживача;

– інформація про харчовий продукт не повинна вводити в оману.

4. Згідно з частиною 4 нової редакції статті 22 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” для забезпечення простежуваності харчові продукти, що розміщуються на ринку, або будуть розміщуватися на ринку, повинні бути належним чином марковані або позначені згідно з документацією або інформацією відповідно до вимог законодавства.

При цьому, частиною 1 статті 22-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” передбачено, що харчовий продукт може бути введений в обіг та перебувати в обігу лише за наявності на його маркуванні позначення, що ідентифікує партію, до якої належить такий харчовий продукт.

Із запропонованої редакції законопроєкту не видається можливим чітко визначити про яке саме “позначення згідно з документацією або інформацією відповідно до вимог законодавства” йде мова.

5. Законопроєкт містить вади термінологічного характеру.

Відповідно до частини 17 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” однією з підстав для анулювання експлуатаційного дозволу є рішення адміністративного суду.

Однак, як в інших положеннях законопроєкту, так і в чинній редакції Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” застосовується термін “суд”.

Так, наприклад, згідно з частиною 10 (зараз – 11) нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” Рішення про відмову у видачі експлуатаційного дозволу може бути оскаржене до компетентного органу або суду.

Позиції державних стейкхолдерів2

1. У Міністерства охорони здоров’я України та Міністерства фінансів України зауважень до проєкту не має.

2. Державна прикордонна служба України підтримує законопроєкт.

Позиції недержавних стейкхолдерів

Ліга виробників харчових продуктів висловила свої зауваження до законопроєкту.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do-deyakikh-zakoniv-ukraini-shchodo-kharchovikh-produktiv-ta-inshikh-obektiv-sanitarnikh-zakhodiv

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute