Опис законопроєкту

Законопроєктом пропонується внесення змін щодо регулювання таких питань:

– забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів;

– правове регулювання племінної справи у тваринництві;

– маркування харчових продуктів та кормів;

– ветеринарна медицина;

– безпечність кормів;

– державний контроль та видача документів дозвільного характеру у вищезазначених сферах;

– оновлення та уточнення відповідної термінології.

В результаті проведення аналізу законопроєкту Інститут законодавчих ідей виявив в його положеннях корупціогенні фактори та зауваження по суті.

Корупціогенні фактори

1. Територіальні органи Держпродспоживслужби зможуть довільно приймати рішення про продовження строків дії тимчасового експлуатаційного дозволу;

2. Міністерство охорони здоров’я зможе на власний розсуд відносити до конфіденційної інформацію про об’єкти санітарних заходів та довільно приймати рішення про її розкриття;

3. Законопроєкт дозволяє Мінагрополітики ігнорувати звернення стейкхолдерів.

Повний аналіз

Надмірні дискреційні повноваження

1. Територіальні органи Держпродспоживслужби зможуть довільно приймати рішення про продовження строків дії тимчасового експлуатаційного дозволу.

Частиною 15 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” запроваджується видача тимчасового експлуатаційного дозволу строком на 3 місяці. Тимчасовий експлуатаційний дозвіл видаватиметься, якщо за результатами інспектування встановлено, що потужність відповідає вимогам Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів не повністю (лише щодо інфраструктури та обладнання).

Якщо результати повторного інспектування потужності свідчать про те, що оператор ринку усунув окремі невідповідності вимогам Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, але потужність все ще не відповідає усім вимогам, територіальний орган Держпродспоживслужби може продовжити строк дії тимчасового експлуатаційного дозволу до 6 місяців.

При цьому, в законопроєкті чітко не визначено:

– обсяг усунення “окремих невідповідностей”, як необхідної умови продовження строку дії тимчасового експлуатаційного дозволу;

– критерії прийняття рішення про продовження/непродовження строку дії тимчасового експлуатаційного дозволу, навіть за умови усунення окремих невідповідностей.

Відсутність у законопроєкті чіткої регламентації реалізації вищезазначених положень сприяє виникненню корупційних ризиків, оскільки може призвести до прийняття рішень суб’єктами владних повноважень на власний розсуд. Як наслідок, територіальні органи Держпродспоживслужби матимуть змогу упереджено та суб’єктивно в кожному конкретному випадку приймати рішення продовжувати або не продовжувати строк дії тимчасового експлуатаційного дозволу. Це створює підстави не лише для корупційних зловживань та можливості вимагання від суб’єктів господарювання  неправомірної вигоди, а й для суттєвого порушення їх прав.

Усунення корупційних ризиків можливе шляхом виключення із законопроєкту положень, якими запроваджується видача тимчасового експлуатаційного дозволу.

2. Міністерство охорони здоров’я зможе на власний розсуд відносити до конфіденційної інформацію про об’єкти санітарних заходів та довільно приймати рішення про її розкриття.

Відповідно до частини 2 нової статті 31-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” державній реєстрації підлягають такі об’єкти санітарних заходів:

– новітні харчові продукти;

– харчові добавки;

– харчові ароматизатори та сировина для їх виробництва;

– харчові ензими;

– твердження про користь для здоров’я.

Заявник має право додати до заяви про державну реєстрацію об’єкта санітарних заходів клопотання про забезпечення конфіденційності будь-якої інформації, з нижчезазначеного переліку (частина 1 нової статті 31-4 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”).

Згідно із частиною 4 нової статті 31-4 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” Міністерство охорони здоров’я України може визнати конфіденційною:

– інформацію про технологію виробництва або переробки, включаючи метод виробництва або переробки та його інноваційні аспекти, а також інші технічні та виробничі специфікації, притаманні такому процесу чи методу, за винятком інформації, яка має значення для оцінки ризику;

– інформацію про господарські відносини між виробником (або імпортером) і заявником;

– інформацію про джерела матеріально-технічного постачання, частку ринку та/або бізнес-стратегію заявника;

– інформацію про кількісний склад об’єкта, за виключенням інформації, що має значення для оцінки ризику об’єкту;

– інформацію, за винятком тієї, що має значення для оцінки ризику об’єкту, яка: 1) детально описує речовину, що є сировиною, та/або суміші, що використовуються для виробництва об’єкта; 2) стосується складу харчових продуктів, у яких заявник має намір використовувати відповідний об’єкт; 3) стосується забруднюючих речовин.

Однак у законопроєкті чітко не визначено умови та підстави віднесення вищезазначеної інформації до конфіденційної. Отже, проєкт допускає довільне тлумачення вищезазначених положень, що дозволить Міністерству охорони здоров’я на власний розсуд приймати рішення про віднесення вищезазначеної інформації до конфіденційної, що сприяє виникненню корупційних ризиків та можливих зловживань.

Для усунення корупційних ризиків, потрібно чітко визначити умови та підстави віднесення інформації до конфіденційної.

Аналогічне зауваження стосується також і частини 5 нової статті 31-4 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”, згідно із якою Міністерство охорони здоров’я “може розкрити вищезазначену інформацію, у разі настання надзвичайних обставин, якщо розкриття відповідної інформації необхідне для вжиття термінових заходів, спрямованих на захист життя і здоров’я людей, тварин та/або довкілля”.

3. Законопроєкт дозволяє Мінагрополітики ігнорувати звернення стейкхолдерів.

Новою редакцією частини 4 статті 21 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин” Мінагрополітики надано право “затверджувати критерії ефективності та параметри лабораторних досліджень (випробувань), похибки відповідних вимірювань, а також вимоги до процедур валідації методів (методик) лабораторних досліджень (випробувань) за зверненням компетентного органу, акредитованих лабораторій, операторів ринку та їх громадських об’єднань, а також за власною ініціативою”.

Водночас, у проєкті не визначено підстави відмови Мінагрополітики на звернення про затвердження вищезазначених документів. Тобто, проєкт дозволяє Мінагрополітики довільно приймати рішення: затверджувати чи не затверджувати відповідні нормативно-правові акти, що сприятиме виникненню корупційних ризиків та можливих зловживань (наприклад, отримання неправомірної вигоди від оператора ринку за затвердження критеріїв ефективності та параметрів лабораторних досліджень).

З метою усунення корупційних ризиків, доцільно встановити обов’язок Мінагрополітики затверджувати критерії ефективності та параметри лабораторних досліджень (випробувань), похибки відповідних вимірювань, а також вимоги до процедур валідації методів (методик) лабораторних досліджень (випробувань).

Інші зауваження

1. Відповідно до пункту 1 частини 6 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” однією із підстав для відмови у видачі експлуатаційного дозволу є відсутність у заяві про видачу експлуатаційного дозволу інформації, передбаченої законодавством (зараз – інформації, що вимагається згідно із законом).

При цьому, як законопроєктом, так і чинною редакцією статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” встановлено вичерпний перелік інформації, яка зазначається у заяві про видачу експлуатаційного дозволу.

Тобто, законопроєкт дозволяє на підзаконному рівні довільно розширювати перелік інформації, яка зазначається у заяві про видачу експлуатаційного дозволу.

2. Як вже зазначалося вище, частиною 15 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” передбачається видача тимчасового експлуатаційного дозволу у випадку лише часткової відповідності потужності вимогам Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Така законодавча пропозиція суперечить пункту 3 частини 6 нової редакції статті 23 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів”, відповідно до якої встановлення за результатами інспектування потужності її невідповідності вимогам цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів є підставою для відмови у видачі експлуатаційного дозволу.

Прийняття та реалізація законопроєкту створює ризики неналежного контролю за дотриманням безпечності та якості харчових продуктів.

Законопроєкт, фактично, безпідставно ставить у привілейоване становище суб’єктів господарювання, які матимуть право на підставі тимчасового експлуатаційного дозволу протягом 9 місяців працювати без виконання усіх вимог до безпечності та якості харчових продуктів, порівняно із добросовісними операторами ринку, які здійснюватимуть діяльність із абсолютним дотриманням норм чинного законодавства.

Крім цього, у супровідних документах до законопроєкту відсутнє належно аргументоване обґрунтування необхідності запровадження тимчасового експлуатаційного дозволу.

3. Відповідно до пункту 4 частини 4 нової статті 31-4 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” Міністерство охорони здоров’я України може визнати конфіденційною інформацію про кількісний склад об’єкта санітарних заходів.

Це положення проєкту не узгоджується із частиною 6 статті 5 та пунктом 3 частини 1 статті 6 Закону України “Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів”, якими встановлено наступне:

– обов’язковою для надання є інформація про “будь-які інгредієнти або допоміжні матеріали для переробки, які наведені у додатку № 1 до цього Закону або походять з речовин чи продуктів, наведених у додатку № 1 до цього Закону, які використовуються у виробництві або приготуванні харчового продукту і залишаються присутніми у готовому продукті, навіть у зміненій формі”;

– оператори ринку харчових продуктів зобов’язані забезпечити наявність такої обов’язкової інформації про харчові продукти на упаковці харчових продуктів або на прикріплених до них етикетках, або у супровідних документах.

4. Змінами до законів України “Про ветеринарну медицину” та “Про племінну справу у тваринництві” до повноважень Мінагрополітики пропонується, зокрема, віднести:

– уповноваження навчальних закладів відповідного профілю, організацій виробників м’яса на підготовку осіб з питань дотримання вимог законодавства про благополуччя тварин;

– затвердження програм підготовки з питань дотримання вимог законодавства про благополуччя тварин;

– забезпечення перевірки знань після закінчення такої підготовки;

– проведення державної реєстрації гібридних племінних свиней.

Відповідно до частини 2 нової редакції статті 38 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин” Держпродспоживслужба здійснює класифікацію територій виробництва і територій повторного заселення живих двостулкових молюсків.

Частиною 3 нової статті 31-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” передбачено, що Міністерство охорони здоров’я України забезпечує проведення державної реєстрації об’єктів санітарних заходів.

Прийняття та реалізація вищезазначених положень законопроєкту вимагатиме збільшення видатків з Державного бюджету України. Але всупереч частині 1 статті 27 Бюджетного кодексу України та частині 3 статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єкт права законодавчої ініціативи не додав фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) до законопроекту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету. В законопроекті передбачено, що у разі його прийняття як закону, останній набиратиме чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Таке положення не відповідає вимогам частини 3 статті 27 Бюджетного кодексу України, згідно якої закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються:

– не пізніше 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду;

– після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.

Отже, у разі прийняття законопроєкту Верховною Радою України, його підписання Президентом України та офіційного оприлюднення до 15 липня 2023 року він зможе набрати чинність не раніше 1 січня 2024 року.

5. Законопроєктом із Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності² пропонується виключити дозвіл на проведення заходів із залученням тварин, передбачений Законом України “Про ветеринарну медицину” № 2498-XII від 25 червня 1992 року.

Але, у законопроєкті не враховано, що видача дозволу на проведення заходів із залученням тварин передбачена статтею 30-1 Закону України “Про захист тварин від жорстокого поводження”, внесення змін до якої проєктом не пропонується.

Аналогічне зауваження стосується також виключення проєктом із Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” та Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності фітосанітарних сертифікатів, фітосанітарних сертифікатів на реекспорт.

Проте ці документи залишаються у Законі України “Про карантин рослин”.

6. Запропонованим у статті 1 Закону України “Про племінну справу у тваринництві” новим визначенням терміну “племінна тварина” передбачено, що реєстрації в державних книгах племінних тварин підлягає лише племінна тварина “одержана за затвердженою програмою породного вдосконалення”, а “чистопородна” племінна тварина та “гібридна племінна свиня” не реєструються.

Таке положення проєкту не узгоджується із частиною 1 статті 10 Закону України “Про племінну справу у тваринництві”, відповідно до якої усі “племінні тварини повинні бути зареєстровані у державних книгах племінних тварин”.

7. Відповідно до пункту 1 нової редакції частини 4 статті 21 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” застосування спрощеного підходу до розроблення, впровадження та використання постійно діючих процедур, які базуються на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках може, зокрема, передбачати “у разі якщо за результатами проведеного аналізу небезпечних факторів визначено відсутність критичних контрольних точок, дотримання загальних гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, передбачених статтями 40 – 51 цього Закону, є достатнім, оператор ринку розробляє процедури, які повинні застосовуватися на постійній основі, з метою перевірки результативності заходів (верифікація)”.

На відміну від чинної редакції³, із вищезазначеного положення проєкту не видається можливим чітко та однозначно визначити, в чому саме полягатиме такий спрощений підхід.

Тобто, в законопроєкті не дотримано принцип правової визначеності, який є одним із елементів конституційного принципу верховенства права⁴.

Аналогічне зауваження щодо відсутності ясності і недвозначності правових норм стосується також наступних положень проєкту:

1) відповідно до пункту 3 частини 2 нової статті 5-1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” Кабінет Міністрів України затверджує Порядок державної реєстрації, зокрема державної експрес-реєстрації, об’єктів санітарних заходів, а також вимоги до форми та змісту документів.

Але із зазначеного положення неможливо чітко визначити, до яких саме документів Уряд затверджуватиме вимоги до форми та змісту.

2) частиною 1 нової редакції статті 60 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” передбачено, що міжнародні сертифікати або інші документи, які супроводжують вантажі з харчовими продуктами, видають:

– державні інспектори;

– державні ветеринарні інспектори;

– уповноважені особи.

Однак невідомо про яких саме “уповноважених осіб” йде мова. Адже відповідно до нового пункту 87-1 частини 1 статті 1 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” уповноважена особа – це державне підприємство (установа або організація), якій Міністерством охорони здоров’я надано повноваження з проведення наукової оцінки безпечності об’єкта (оцінки ризику) з метою його державної реєстрації.

При цьому, новою статтею 8 Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” видачу міжнародних сертифікатів та інших документів, які вимагаються законодавством країни призначення, для вантажів з харчовими продуктами віднесено до повноважень Держпродспоживслужби.

8. Законопроєктом пропонується із Закону України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів” виключити статті:

– 22-1 “Позначення, що ідентифікує партію, до якої належить харчовий продукт”;

– 26 “Затверджені експортні потужності”;

– 27 “Внесення змін до реєстру затверджених експортних потужностей”.

Проте у супровідних документах до законопроєкту відсутнє належно аргументоване обґрунтування необхідності такої законодавчої пропозиції.

9. Законопроєкт виключає із статті 3 Закону України “Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров’я та благополуччя тварин” положення, відповідно до якого він не поширюється на суспільні відносини щодо харчових продуктів, кормів, побічних продуктів тваринного походження, призначених (вироблених) для власного споживання (користування).

Прийняття та реалізація такої законодавчої пропозиції:

– може призвести до застосування заходів державного контролю щодо домогосподарств, які виробляють продукти харчування для власних потреб, що є безпідставним та необґрунтованим;

– суперечить преамбулі цього закону, згідно із якою “цей Закон визначає правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти”.

Позиції державних стейкхолдерів⁵

1. Міністерство фінансів України та Антимонопольний комітет України вважають, що проєкт потребує доопрацювання.

2. Міністерство аграрної політики та продовольства України та Міністерство охорони здоров’я України підтримують законопроєкт.

3. Міністерством освіти і науки України та Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України надано зауваження та пропозиції до проєкту.

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3392-17#Text

“запровадження системи постійно діючих процедур, які базуються на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках, не вимагається. Зазначене поширюється на потужності, які не обробляють харчові продукти, а саме на заклади роздрібної торгівлі, у тому числі на палатки, кіоски, прилавки, на рухомі транспортні засоби для торгівлі, а також на заклади громадського харчування, які здійснюють торгівлю виключно напоями”

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001p710-18#Text

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do-deyakikh-zakoniv-ukraini-shchodo-vdoskonalennya-derzhavnogo-regulyuvannya-prodovolchoi-bezpeki-ta-rozvitku-tvarinnitstva