Про внесення змін до деяких Законів України щодо забезпечення якості вищої освіти
Зміст
1. Опис законопроєкту
2. Корупціогенні фактори:
Резюме
Повний опис корупціогенних факторів
3. Інші зауваження
4. Позиції стейкхолдерів
Опис законопроєкту
Законопроєкт пропонує:
уточнити процедуру формування складу Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі – НАЗЯВО);
визначити правовий статус недержавних установ забезпечення якості вищої освіти;
встановити процедуру проведення інституційної акредитації закладів вищої освіти та постакредитаційного моніторингу.
В результаті проведення антикорупційної експертизи законопроєкту Інститут законодавчих ідей виявив в його положеннях низку корупціогенних факторів та зауважень по суті.
Резюме
1.1. Відсутність порядку, періодичності та строків проведення постакредитаційного моніторингу наділяє членів НАЗЯВО правом самостійно визначати порядок такого моніторингу та проводити його вибірково щодо окремих закладів вищої освіти та окремих освітніх програм.
1.2. Відсутність порядку та строків затвердження рішень (сертифікатів) про акредитацію освітніх програм, що видані іноземними акредитаційними агентствами наділяє членів НАЗЯВО правом самостійно встановлювати порядок такого затвердження.
2.1. Відсутність чіткого строку дії акредитації наділяє членів НАЗЯВО правом встановлювати різні строки акредитації для різних недержавних організацій.
2.2. Відсутність розділення умов підтвердження акредитації освітньої програми наділяє членів НАЗЯВО повноваженням на власний розсуд, за однакових підстав приймати різні рішення.
Повний опис корупціогенних факторів
1. Прогалина
1.1. Відсутність у законопроєкті порядку, періодичності та строків проведення постакредитаційного моніторингу наділяє членів НАЗЯВО правом самостійно визначати порядок такого моніторингу та проводити його вибірково щодо окремих закладів вищої освіти та окремих освітніх програм.
Відповідно до пропонованого абз. 3 ч. 5 ст. 23 та абз. 2 ч. 5 ст. 25 Закону України «Про вищу освіту» (далі – Закон) «НАЗЯВО проводить постакредитаційний моніторинг акредитованих ним недержавних організацій забезпечення якості вищої освіти. За результатами постакредитаційного моніторингу НАЗЯВО може скасувати рішення про акредитацію освітньої програми чи інституційну акредитацію у разі виявлення суттєвих порушень забезпечення якості освітньої діяльності».
Разом з тим, законопроєкт не визначає порядку, періодичності та строків проведення постакредитаційного моніторингу, що наділяє членів НАЗЯВО проводити його на власний розсуд. Вказане може призвести до корупційних зловживань членів НАЗЯВО, адже порядок такого моніторингу вони визначатимуть самостійно та зможуть проводити його вибірково, «приділяючи увагу» одним недержавним організаціям, при цьому залишаючи поза увагою інших.
Також, положення ст. 23 та 25 Закону обтяжені вживанням юридично невизначеного поняття «суттєві порушення», ознаки якого не встановлені, а також використанням мовної конструкції «може скасувати рішення» замість імперативної «скасовує рішення». Зазначені недоліки наділяють членів НАЗЯВО правом встановлювати на власний розсуд які порушення є суттєвими, а які ні. При цьому, маючи можливість, завдяки використанню мовної конструкції «може скасувати рішення», навіть при виявленні порушень не скасовувати рішення про відповідну акредитацію. Зазначені недоліки можуть призвести до корупційних зловживань членів НАЗЯВО.
Аналогічне зауваження стосується також пропонованої редакції абз. 2 ч. 3 ст. 25-1 Закону, згідно з якою «НАЗЯВО може здійснювати постакредитаційний моніторинг закладу вищої освіти, що отримав інституційну акредитацію. За результатами постакредитаційного моніторингу НАЗЯВО може скасувати рішення про інституційну акредитацію у разі виявлення суттєвих порушень забезпечення якості освітньої діяльності».
Отже, враховуючи вказані вище недоліки, рекомендуємо:
визначити порядок, періодичність та строки постакредитаційного моніторингу акредитованих НАЗЯВО недержавних організацій забезпечення якості вищої освіти та закладів вищої освіти, що отримали інституційну акредитацію;
визначити поняття «суттєві порушення»;
замінити мовну конструкцію «може скасувати рішення» на «скасовує рішення».
1.2. Відсутність порядку та строків затвердження рішень (сертифікатів) про акредитацію освітніх програм, що видані іноземними акредитаційними агентствами наділяє членів НАЗЯВО правом самостійно встановлювати порядок такого затвердження.
Згідно з пропонованою редакцією п. 6 ч. 1 ст. 18 Закону до повноважень НАЗЯВО пропонується додати «затвердження рішення (сертифікатів) про акредитацію освітніх програм, що прийняті (видані) іноземними акредитаційними агентствами чи агентствами забезпечення якості вищої освіти, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України (далі – КМУ)».
По-перше, законопроєкт не визначає порядку та строків затвердження рішень (сертифікатів) про акредитацію освітніх програм, що видані іноземними акредитаційними агентствами. Вказане наділяє представників НАЗЯВО правом приймати рішення щодо затвердження «іноземних сертифікатів про акредитацію» на власний розсуд.
По-друге, необхідність затвердження НАЗЯВО рішення про акредитацію освітніх програм, що видані іноземними акредитаційними агентствами потребує додаткового обґрунтування, адже вказане призведе до дублювання цієї процедури. КМУ і так затверджує перелік іноземних акредитаційних агентств, які видають сертифікати про акредитацію освітніх програм, що визнаються в Україні2. Зазначений перелік затверджується щороку на основі моніторингу Європейського реєстру забезпечення якості вищої освіти (EQAR).
Отже, пропонуємо або визначити порядок та строки затвердження НАЗЯВО рішень (сертифікатів) про акредитацію освітніх програм, що видані іноземними акредитаційними агентствами або залишити чинну редакцію п. 6 ч. 1 ст. 18 Закону.
2. Надмірні дискреційні повноваження
2.1. Відсутність чіткого строку дії акредитації наділяє членів НАЗЯВО правом встановлювати різні строки акредитації для різних недержавних організацій.
Відповідно до ч. 5 ст. 23 Закону «недержавна організація забезпечення якості вищої освіти (далі – Організація) за її ініціативою може пройти акредитацію у НАЗЯВО…Строк акредитації недержавної організації забезпечення якості вищої освіти становить не більше п’яти років». Без вказаної акредитації Організації не матимуть права проводити акредитаційну експертизу освітніх програм.
При цьому, положення не визначає конкретного терміну дії акредитації Організації, що наділяє членів НАЗЯВО надмірним дискреційним повноваженням на власний розсуд визначати різні строки акредитації для різних Організацій. Вказаний недолік може призвести до корупційних зловживань членів НАЗЯВО.
Рекомендуємо встановити чіткий термін дії акредитації Організацій.
2.2. Відсутність розділення умов підтвердження акредитації освітньої програми наділяє членів НАЗЯВО повноваженням на власний розсуд, за однакових підстав приймати різні рішення.
У пропонованій редакції ч. 4 ст. 25 Закону встановлено, що «НАЗЯВО приймає рішення щодо підтвердження акредитації освітньої програми без проведення або з частковим проведення акредитаційної експертизи у разі…реорганізації закладу вищої освіти…внесення змін до освітньої програми…».
При цьому, законопроєкт не розділяє у яких випадках НАЗЯВО приймає рішення щодо підтвердження акредитації освітньої програми без проведення акредитаційної експертизи, а у яких з частковим проведення акредитаційної експертизи. Вказаний недолік може призвести до корупційних зловживань, адже наділяє членів НАЗЯВО надмірним дискреційним повноваженням на власний розсуд, за однакових підстав приймати різні рішення.
Рекомендуємо чітко визначити випадки часткового проведення акредитаційної експертизи.
Інші зауваження
1. Відповідно до пропонованого абз. 5 ч. 5 ст. 19 Закону «повноваження Голови та заступників Голови НАЗЯВО визначаються статутом НАЗЯВО та іншими актами законодавства».
Вказана норма на підставі нечітко встановленого переліку нормативно-правових актів наділятиме Голову та заступників Голови НАЗЯВО невизначеним колом повноважень.
Отже, пропонуємо викласти абз. 5 ч. 5 ст. 19 Закону в наступній редакції «повноваження Голови та заступників Голови НАЗЯВО визначаються статутом НАЗЯВО».
Аналогічне зауваження стосується пропонованої редакції абз. 1 ч. 5 ст. 25 Закону, відповідно до якої «рішення про акредитацію НАЗЯВО…надає право на зазначення інформації про її акредитацію НАЗЯВО у документі про вищу освіту, а також має інші наслідки, визначені законодавством». При цьому, законопроєкт не уточнює такі «інші наслідки».
Рекомендуємо або чітко визначити які «інші наслідки» має рішення про акредитацію НАЗЯВО, або вилучити мовну конструкцію «а також має інші наслідки, визначені законодавством» з абз. 1 ч. 5 ст. 25 Закону.
2. Підтримуючи ідею створення при НАЗЯВО Апеляційної палати (пропонована редакція ч. 10 ст. 19 Закону), яка розглядатиме скарги на рішення НАЗЯВО щодо акредитації освітніх програм та інституційної акредитації закладів вищої освіти, не можемо підтримати ідею формування Апеляційної палати з числа членів НАЗЯВО.
Відповідно до пропонованої редакції ч. 10 ст. 19 Закону «у складі НАЗЯВО утворюється Апеляційна палата, до якої входять три члени НАЗЯВО (крім його Голови), що обираються строком на один рік».
Разом з тим, кількість членів Апеляційної палати не уточнюється. Отже, виходячи з пропонованої редакції ч. 10 ст. 19 Закону Апеляційна палата складатиметься всього з трьох осіб. В такому разі, членам Апеляційної палати, які за сумісництвом будуть членами НАЗЯВО, необхідно буде розглядати скарги на прийняті рішення своїх колег. Вказане може негативно вплинути на об’єктивність прийняття рішення членами Апеляційної палати.
Отже, пропонуємо уточнити кількість та склад Апеляційної палати.
3. Положення пропонованого абз. 2 ч. 3 ст. 22 Закону, згідно з яким «НАЗЯВО є головним розпорядником коштів Державного бюджету України, що виділяються на його фінансування» не узгоджується з чинною редакцією ч. 3 ст. 22 Бюджетного кодексу України (далі – БКУ).
Відповідно до цієї статті «головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються у п. 1 ч. 2 цієї статті та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень». Разом з тим, серед переліку головних розпорядників, що визначені у п. 1 ч. 2 ст. 22 БКУ, не визначено НАЗЯВО.
Отже, пропонуємо узгодити пропоноване положення абз. 2 ч. 3 ст. 22 Закону з чинною редакцією ч. 3 ст. 22 БКУ.
4. Відповідно до пропонованої редакції ч. 1 ст. 46 Закону «особа, відрахована з закладу вищої освіти до завершення навчання за освітньою програмою або у зв’язку із завершенням навчання на неакредитованій освітній програмі, отримує академічну довідку, що містить інформацію про результати навчання…».
Згідно ж пропонованої редакції ч. 6 ст. 46 Закону «здобувачі вищої освіти, які навчаються за рахунок коштів державного (місцевого) бюджету на неакредитованій освітній програмі, мають право на переведення до іншого закладу вищої освіти для завершення навчання на акредитованій освітній програмі за кошти державного (місцевого) бюджету…».
Водночас, законопроєктом не врегульовуються ситуації закінчення строку дії сертифіката про акредитацію освітньої програми та неотримання закладом вищої освіти нового сертифіката про акредитацію щодо здобувачів вищої освіти, які навчались не за рахунок коштів державного (місцевого) бюджету.
Отже, пропонуємо доповнити ч. 6 ст. 46 Закону, з урахуванням вказаного вище.
Позиції стейкхолдерів
Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу підтримує законопроєкт3.
Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”
https://osvita.ua/blogs/85484/