Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо стимулювання розвитку нафтогазовидобувної галузі
Опис законопроєкту
Законопроєктом пропонується внесення змін до низки законів для покращення процедури укладення угод про розподіл продукції. Зокрема, пропонується внести зміни до Законів України:
– Про угоди про розподіл продукції (надалі – Закон);
– Кодексу України про надра;
– Про оцінку впливу на довкілля;
– Про регулювання містобудівної діяльності.
Вказаними змінами передбачено:
– збільшення терміну для подання заявок на участь у конкурсі для укладання угод про розподіл продукції з одного до трьох місяців для суходолу, та шести місяців – для шельфу;
– удосконалення критеріїв для визначення переможця конкурсу;
– проведення онлайн-трансляцій засідань Міжвідомчої комісії з організації укладення та виконання угод про розподіл продукції;
– заборону бути інвестором особам, які пов’язані із державою-агресором;
– скасування можливості укладення УРП без конкурсу щодо ділянок із незначними запасами;
– використання під час проведення оцінки запасів корисних копалин міжнародних стандартів тощо.
Резюме.
Попри запровадження важливих та корисних механізмів, які забезпечують прозорість конкурсів на укладення угоди про розподіл продукції (надалі – УПР конкурс), законопроект містить положення, до яких необхідно висловити зауваження. Оскільки, ряд зауважень містять корупційні ризики, а саме:
– Надмірні дискреційні повноваження КМУ щодо:
запровадження додаткових критеріїв, які визначає КМУ в кожному випадку окремо, для визначення переможця конкурсу;
в частині визначення критерію, що має «найбільшу вагу серед інших критеріїв» для визначення переможця конкурсу, який на рівні Закону цього не визначено. А така не чіткість матиме безпосередній вплив на прийняття рішення щодо визначення переможця, та на можливість приймати рішення на власний розсуд.
визначення на власний розсуд що буде віднесено до кількісних (щодо яких можливо встановити об’єктивні вимірювальні показники) та некількісних (щодо яких такі показники встановити неможливо) критерії переможця конкурсу.
– Надання необґрунтованих привілеїв (фаворитизм) користувачам нафтогазоносних надр щодо не погодження правил технічної експлуатації, проектів розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини з Державною службою геології та надр України.
– Створюються надмірні обтяження та штучні перешкоди для отримувачів адміністративних послуг шляхом вимагання від установ та організацій усіх форм власності надмірної кількості документів інформацію, необхідну для здійснення державного контролю за виконанням угоди про розподіл продукції.
– Зменшення рівня прозорості та відкритості у діяльності відповідного органу , що проявляється у зменшенні строку громадського обговорення планованої діяльності після подання звіту з оцінки впливу на довкілля строку з 35 до 25 днів.
– Необґрунтоване використання оціночних понять, які створюють умови для корупційних ризиків при прийнятті рішення щодо проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції.
Корупціогенні фактори.
1. Надмірні дискреційні повноваження.
1.1 Згідно частини десятої статті 7 нової редакції Закону «Кабінет Міністрів України у рішенні про проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції може передбачити додаткові критерії визначення переможця конкурсу, питома вага яких не може перевищувати 10 відсотків загальної ваги всіх критеріїв визначення переможця конкурсу».
Проєктом закону передбачено сім критеріїв для оцінки пропозиції учасника конкурсу, на основі яких можна визначати переможця конкурсу. Запровадження додаткових критеріїв, які визначає КМУ в кожному випадку окремо, може призвести до зловживання таким правом.
Враховуючи те, що питома вага додаткових критерії не може перевищувати 10%, важливо зазначати, що саме ці 10% можуть бути вирішальними для визначення переможця. Відповідно КМУ може використовувати такі критерії для власної вигоди, формуючи їх під конкретне підприємство для збільшення його шансів на виграш у конкурсі.
Передача таких повноважень КМУ свідчить про надмірні дискреційні повноваження, що може сприяти прийняттю не об’єктивних та на власний розсуд рішень.
Отже, з метою усунення таких ризиків рекомендуємо визначити, що усі критерії закріплюються виключно на рівні Закону,
1.2. Змінами до статті 7 Закону України «Про угоди про розподіл продукції», які запропоновані проектом Закону, передбачено, що переможцем конкурсу визнається учасник, що набрав найбільшу загальну кількість балів за сумою всіх критеріїв. У разі наявності двох або більше учасників з однаковою загальною кількістю балів переможцем конкурсу визнається учасник, який набрав найбільшу кількість балів за критерієм, який, відповідно до рішення про проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції, має найбільшу вагу серед інших критеріїв.
Крім того, передбачено, що Методика нарахування балів учасникам конкурсу з укладання угод про розподіл продукції за визначеними критеріями затверджується Міжвідомчою комісією та оприлюднюється робочим органом Міжвідомчої комісії на його офіційному веб-сайті в мережі Інтернет.
1.3. Проте, в даному випадку поняття, який критерій буде визначатися таким, що має «найбільшу вагу серед інших критеріїв», проектом Закону не розкрито.
Отже, така не чіткість матиме безпосередній вплив на прийняття рішення щодо визначення переможця, це впливатиме на можливість приймати рішення на власний розсуд.
Тому, необхідно надати визначення, що буде вважатися «найбільш вагомим серед інших критеріїв», або виключити таке положення.
1.4. Крім того, з метою уникнення надмірних дискреційних повноважень Міжвідомчої комісії під час визначення Методики нарахування балів пропонуємо передати повноваження з її затвердження на рівень Кабінету Міністрів України.
1.5. Відповідно до нової частини одинадцятої статті 7 законопроєкту критерії визначення переможця конкурсу поділяються на кількісні (щодо яких можливо встановити об’єктивні вимірювальні показники) та некількісні (щодо яких такі показники встановити неможливо).
Проте, у законопроєкті відсутні зміст та ознаки до таких «критеріїв», а надання такого поділу критеріїв несе в собі невизначеність, внаслідок чого їх визначення буде виключно суб’єктивним рішенням та матиме ризик встановлення надмірних дискреційних повноважень. А тому, використання таких критеріїв може негативно вплинути на об’єктивність визначення переможця конкурсу.
Тому, з метою усунення цього недоліку, необхідно чітко визначити у законопроєкті зміст та ознаки до таких кількісних та некількісних «критеріїв» або виключити це положення.
2. Дискримінація або надання необґрунтованих привілеїв (фаворитизм) при здійсненні публічних процедур.
Законопроєкт пропонує внести зміни до статт 51 Кодексу України про надра. Зокрема, пропонується викласти абзац другий цієї статті в такій редакції «Правила технічної експлуатації, проекти розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини погоджуються користувачами надр з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (окрім нафтогазоносних надр), та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, в частині додержання вимог законодавства про надра».
Автори законопроєкту пропонують, щоб користувачі нафтогазоносних надр не погоджували правила технічної експлуатації, проекти розробки родовищ корисних копалин та переробки мінеральної сировини з Державною службою геології та надр України.
Проте, автори не аргументують чому саме користувачам нафтогазоносних надр буде надано право не погоджувати вказані вище документи із державними органами.
Така норма є дискримінаційною, оскільки необґрунтовано надає привілеї одній групі осіб (користувачам нафтогазоносних надр) перед іншими групами осіб (користувачами інших надр).
З метою усунення цього корупціогенного фактору слова «(окрім нафтогазоносних надр) виключити.
3. Створення надмірних обтяжень чи штучних перешкод для отримувачів адміністративних послуг
Змінами до статті 28 Закону України «Про угоди про розподіл продукції», що перебачено проектом Закону встановлюється, що центральний орган виконавчої влади, що уповноважений Кабінетом Міністрів здійснювати державний контроль за виконанням угоди про розподіл продукції, має право здійснювати збирання, оброблення, аналіз, накопичення та зберігання інформації, необхідної для здійснення державного контролю за виконанням угоди про розподіл продукції, а також запитувати та одержувати в установленому законодавством порядку у міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій усіх форм власності інформацію, необхідну для здійснення державного контролю за виконанням угоди про розподіл продукції.
Проте, вважаємо застосування такого формулювання надто широке та сприятиме вимаганню надмірної кількості документів, а також має ознаки корупціогенного фактору – створення надмірних обтяжень чи штучних перешкод для отримувачів адміністративних послуг.
Тому, вважаємо, що на рівні цього Закону необхідно передбачити в якому порядку та обсязі такі документи можуть бути запитані.
4. Зменшення рівня прозорості та відкритості у діяльності відповідного органу
Змінами до частини шостої статі 7 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» передбачено, що громадське обговорення планованої діяльності після подання звіту з оцінки впливу на довкілля починається з дня офіційного оприлюднення оголошення про початок громадського обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля та надання громадськості доступу до звіту з оцінки впливу на довкілля для ознайомлення в порядку, визначеному статтею 4 цього Закону, і триває не більше 30 днів.
Проте, у діючій редакції цієї статті строк громадського обговорення передбачено на рівні не менше 25 робочих днів і не більше 35 робочих днів.
Крім того, зменшено вдвічі строк (з 20 до 10 робочих днів) для надання зауважень громадськістю під час обговорення повідомлення про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля.
Таким чином, розробниками проекту Закону пропонується суттєво зменшити строк обговорення без будь-якого обґрунтування, що буде безпосередньо впливати на прозорість процедури та врахування громадської думки.
5. Необгрунтоване використання оціночних понять.
Згідно з новою редакцією абзацу третього частини другої статті 6 законопроєкту конкурс на укладення угоди про розподіл продукції може проводитися за умови:
необхідності залучення спеціальних високозатратних технологій для розробки важкодобувних і значних за обсягом перспективних покладів корисних копалин, запасів, що знаходяться у складних гірничо-геологічних умовах для родовищ, що розробляються;
необхідності впровадження новітніх технологій, передових технічних розробок для забезпечення ефективного пошуку, розвідки та розробки перспективних малодосліджених ділянок корисних копалин.
Проте зазначене положення суперечить конституційним принципам рівності і справедливості, з яких випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (зауважував Конституційний Суд України у підпункті 5.4 пункту 5 мотивувальної частини свого Рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп (справа про постійне користування земельними ділянками.
Таким чином, така двозначність створює умови для корупційних ризиків при прийнятті рішення щодо проведення конкурсу на укладення угоди про розподіл продукції, а тому рекомендуємо слова «може проводитися» замінити на слова «проводиться».
Також, заначити, що може бути віднесено до «високозатратних технологій» та «значних обсягів».
5. Інші зауваження
5.1. Проєкт Закону потребує суттєвого доопрацювання з урахуванням принципу юридичної визначеності та виключення оціночних суджень в частині застосування таких понять та слів, як: «може» (зміни до частини другої статті 6 Закону України «Про угоди про розподіл продукції») та «зокрема» (змін до частини сьомої статті 7 Закону України «Про угоди про розподіл продукції», зміни до статті 45 Кодексу України про надра).
5.2. До ч. 3 ст. 11 Закону пропонується додати абзац наступного змісту: «У разі отримання однієї із сторін угоди від іншої сторони нової редакції угоди зі своїми висновками та зауваженнями, така сторона повинна розглянути нову версію угоди та надати свою позицію разом зі своїми висновками та зауваженнями (за наявності) не пізніше трьох місяців з дня отримання нової редакції угоди».
Підтримуючи зазначене положення, хочемо наголосити на тому, що його необхідно доопрацювати. Наприклад, з нього не зрозуміло, що потрібно робити стороні угоди, яка надіслала нову редакцію угоди до іншої сторони у випадку коли остання не надала свою позицію протягом трьох місяців.
З огляду на це пропонуємо вказати, що «у разі неотримання відповіді у зазначений строк, зауваження та висновки іншої сторони вважаються прийнятими».
5.3.В абзаці другому частини дев’ятої статті 7 нової редакції Закону передбачено, що «Робочий орган Міжвідомчої комісії забезпечує онлайн-трансляцію засідань Міжвідомчої комісії в мережі Інтернет, на яких відкриваються конкурсні заявки претендентів, визначаються переможці конкурсів».
Підтримуючи вказане нововведення, варто зауважити, що формулювання «в мережі Інтернет» є доволі широким та нечітким. Для забезпечення прозорості роботи Міжвідомчої комісії необхідно запровадити трансляцію її засідань на офіційному веб-сайті такої комісії та на її інших офіційних ресурсах.
Позиції стейкхолдерів:2
Міністерством енергетики України підтримується з зауваженнями
Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру
підтримується з зауваженнями
Міністерством фінансів України підтримується
Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України підтримується з зауваженнями
НАЗК висловлено позицію щодо наявності корупціогенних факторів та необхідності доопрацювання з урахуванням наведених рекомендацій3 .
Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”
https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do-deyakikh-zakonodavchikh-aktiv-shchodo-stimulyuvannya-rozvitku-naftogazovidobuvnoi-galuzi