Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 4396

Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо ідентифікації та реєстрації тварин

Дата реєстрації
18.11.2020
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Кучер Микола Іванович
Нікітіна Марина Вікторівна
Головний комітет
Комітет з питань аграрної та земельної політики
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Опис законопроєкту

Законопроєкт вносить зміни до закону України “Про ідентифікацію та реєстрацію тварин” (далі – Закон), якими пропонується:

– оновити визначення термінів;

– уточнити права та обов’язки юридичних, фізичних осіб та Адміністратора Єдиного державного реєстру тварин;

– визначити повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ідентифікації та реєстрації тварин;

– доповнити перелік повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику у сфері ідентифікації та реєстрації тварин;

– визначити спосіб та періодичність державного нагляду і контролю за дотриманням законодавства з ідентифікації та реєстрації сільськогосподарських тварин;

– уточнити заходи державної підтримки у сфері ідентифікації та реєстрації тварин;

– деталізувати положення, якими встановлюється відповідальність за порушення вимог Закону та законодавства з ідентифікації та реєстрації тварин;

– встановити порядок провадження у справах про порушення законодавства з ідентифікації та реєстрації тварин.

Змінами до законів України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” та “Про особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо фізичних осіб – підприємців та юридичних осіб, які застосовують спрощену систему оподаткування, обліку та звітності” визначається їх дія щодо правовідносин у сфері ідентифікації та реєстрації тварин.

Резюме

В результаті проведення антикорупційної експертизи законопроєкту Інститут законодавчих ідей виявив в його положеннях низку корупціогенних факторів, зокрема:

1. Надмірні дискреційні повноваження

Головний державний ветеринарний інспектор може на власний розсуд обмежити переміщення тварин на невизначений строк.

2. Нечітка регламентація відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права

Положення законопроєкту містять ризики свавільного накладення штрафів на операторів ринку.

3. Прогалина

3.1. Законопроєктом не визначені випадки обов’язкового попередження про здійснення заходів державного контролю.

3.2. Положення проєкту дозволяють довільно визначати періодичність проведення державного контролю.

3.3. У проєкті відсутній вичерпний перелік органів здійснення державного нагляду і контролю.

4. Юридична колізія

Положення законопроєкту не узгоджуються між собою, що може мати наслідком втручання в діяльність суб’єктів господарювання.

1. Надмірні дискреційні повноваження

Головний державний ветеринарний інспектор може на власний розсуд обмежити переміщення тварин на невизначений строк.

Відповідно до частини 1 нової статті 11-2 Закону головний державний ветеринарний інспектор може прийняти рішення про тимчасове обмеження на переміщення тварин.

Рішення про тимчасове обмеження на переміщення тварин набирає чинності у день його вручення операторові ринку тварин чи оприлюднення на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ідентифікації та реєстрації тварин, та діє протягом визначеного таким рішенням строку або до усунення порушення (частина 2 нової статті 11-2 Закону).

При цьому, у законопроєкті чітко не встановлено:

– підстави прийняття рішення про тимчасове обмеження на переміщення тварин;

– строк дії тимчасового обмеження;

– чіткого моменту набрання чинності вищезазначеним рішенням.

Такі положення законопроєкту визначають декілька варіантів реагування на порушення законодавства, без чітких критеріїв вибору одного з них, що допускає довільний вибір суб’єктом владних повноважень варіанту своєї поведінки, а саме обмежувати переміщення тварин чи ні. Крім цього, проєкт дозволяє суб’єкту владних повноважень на власний розсуд визначити будь-який строк обмеження переміщення тварин. Як наслідок, прийняття та реалізація законопроєкту може призвести до безпідставного перешкоджання господарській діяльності та створює підстави для корупційних зловживань, пов’язаних із отриманням неправомірної вигоди за неприйняття рішення про обмеження переміщення тварин та/або зменшення строку такого обмеження.

З метою усунення корупційних ризиків, в законопроєкті потрібно чітко визначити підстави та строки обмеження переміщення тварин.

2. Нечітка регламентація відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права

Положення законопроєкту містять ризики свавільного накладення штрафів на операторів ринку.

Новою редакцією статті 11 Закону пропонується встановити відповідальність операторів ринку, зокрема, за:

– порушення встановлених законодавством вимог до ідентифікації тварин та/або реєстрації тварин;

– порушення встановлених законодавством вимог до переміщення тварин.

Зазначені склади правопорушень є нечіткими та неконкретизованими, що надає можливість суб’єкту владних повноважень довільно тлумачити правові норми та створює підстави для суб’єктивного та упередженого притягнення операторів ринку до відповідальності. Вказане сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань, наприклад, вимаганню неправомірної вигоди як умови непритягнення до відповідальності шляхом “потрібної” кваліфікації діяння.

Для усунення корупційних ризиків, в законопроєкті потрібно деталізувати зазначені склади правопорушень.

3. Прогалина

3.1. Законопроєктом не визначені випадки обов’язкового попередження про здійснення заходів державного контролю.

Відповідно до частини 4 нової статті 9-1 Закону заходи державного контролю здійснюються без попередження оператора ринку тварин, крім випадків, коли таке попередження є необхідною умовою забезпечення ефективності державного контролю. Таке попередження надається щонайбільше за 48 годин до початку здійснення контролю.

Однак у законопроєкті відсутні критерії забезпечення ефективності державного контролю, що дозволяє суб’єктам владних повноважень довільно тлумачити правові норми та на власний розсуд визначити необхідність попередження оператора ринку про заходи державного контролю. Крім цього, у проєкті не визначено форму та спосіб такого попередження. Тому суб’єкт контролю самостійно визначатиме як саме здійснювати відповідне попередження: в електронній формі, рекомендованим листом, усно телефоном чи у будь-який інший спосіб за власним бажанням.

Вказана правова невизначеність створює підстави для корупційних зловживань, пов’язаних із упередженим здійсненням заходів державного контролю та адміністративним тиском на суб’єктів господарювання.

Для уникнення корупційних ризиків, у законопроєкті потрібно чітко встановити:

– випадки обов’язкового попередження про здійснення заходів державного контролю або критерії для визначення таких випадків;

– процедуру попередження про здійснення заходів державного контролю.

3.2. Положення проєкту дозволяють довільно визначати періодичність проведення державного контролю.

Згідно із пунктом “в” частини 6 нової статті 9-1 Закону періодичність проведення державного контролю господарств визначається, зокрема, із врахуванням змін у господарстві у порівнянні із попередніми роками.

Із запропонованої редакції законопроєкту не видається можливим встановити, які саме зміни у господарстві будуть підставою для визначення періодичності проведення державного контролю. Проєктом також не передбачені критерії, на підставі яких можна було б визначити такі зміни у господарстві. Отже, законопроєкт дозволяє суб’єкту владних повноважень довільно встановлювати періодичність проведення державного контролю господарств, що може призвести до безпідставного втручання у діяльність суб’єктів господарювання та створює підґрунтя для корупційних зловживань.

Усунення корупційних ризиків можливе шляхом виключення пункту “в” із частини 6 нової статті 9-1 Закону.

3.3. У проєкті відсутній вичерпний перелік органів здійснення державного нагляду і контролю.

Відповідно до частини 1 нової статті 9-1 Закону державний нагляд і контроль здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ідентифікації та реєстрації тварин, крім випадків, встановлених цим Законом.

Проте законопроєктом не визначено:

випадки здійснення нагляду і контролю іншими органами, крім вищезазначеного;

– які саме інші органи, здійснюватимуть державний контроль та нагляд у сфері ідентифікації та реєстрації тварин.

Виявлена прогалина допускає довільне тлумачення правових норм та здатна призвести до надмірних дискреційних повноважень органів, які самостійно здійснюватимуть державний нагляд і контроль. Положення може стати предметом маніпулювання і прийняття рішення на власний розсуд з питання того, який саме орган та в яких випадках повинен здійснювати державний нагляд та контроль. Як наслідок, відсутність належного правового регулювання вказаного питання може сприяти порушенню прав суб’єктів господарювання, створенню штучних перешкод у їх діяльності та виникненню корупційних ризиків, а також можливим корупційним зловживанням.

Для усунення корупційних ризиків, із тексту частини 1 нової статті 9-1 Закону потрібно виключити слова “крім випадків, встановлених цим Законом”.

4. Юридична колізія

Положення законопроєкту не узгоджуються між собою, що може мати наслідком втручання в діяльність суб’єктів господарювання.

Згідно з новою редакцією частини 1 статті 5 Закону юридичні та фізичні особи, що провадять діяльність з розведення та утримання тварин, зобов’язані:

– “подавати для реєстрації дані про ідентифікованих тварин, їх породну належність, господарства їх розведення, утримання, дані щодо штучного осіменіння або парування, переміщення сільськогосподарських тварин, їх забою, загибелі, падежу шляхом внесення до Єдиного державного реєстру тварин;

– “вести облік тварин у господарстві в Єдиному державному реєстрі тварин щодо їх народження, ідентифікаційних номерів, породної належності, усіх переміщень тварин між господарствами, а також про забій та падіж тварин”.

Однак, з положень проєкту неможливо чітко визначити, як саме юридичні та фізичні особи вноситимуть дані та вестимуть облік в Єдиному державному реєстрі тварин, адже статтями 1 та 5 Закону в редакції законопроєкту встановлено наступне:

– формування та ведення Єдиного державного реєстру тварин здійснює Адміністратор Єдиного державного реєстру тварин (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ідентифікації та реєстрації тварин);

– юридичні та фізичні особи, що провадять діяльність з розведення та утримання тварин, зобов’язані подавати дані до Адміністратора Єдиного державного реєстру тварин;

– Адміністратор Єдиного державного реєстру тварин зобов’язаний вносити до Єдиного державного реєстру тварин дані, встановлені Законом.

Виявлена колізія надає суб’єкту владних повноважень підстави для встановлення неправомірних вимог до суб’єктів господарювання та необгрунтованого втручання в їх діяльність, що створює підґрунтя для корупційних ризиків та зловживань.

Усунення колізії можливе шляхом узгодження змін до статей 1 та 5 Закону між собою.

Позиції державних стейкхолдерів2

1. Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України та Міністерство аграрної політики та продовольства України підтримують законопроєкт.

2. Міністерство юстиції України вважає, що законопроєкт потребує доопрацювання.

3. У Міністерства фінансів України зауважень до проєкту не має.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do-deyakikh-zakonodavchikh-aktiv-ukraini-shchodo-identifikatsii-ta-reestratsii-tvarin

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute