Опис законопроєкту

У законопроєкті пропонується внести зміни до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі – Закон). Зокрема, змінюються вимоги до кандидата на посаду Уповноваженого та його представників, встановлюється порядок призначення на посаду Уповноваженого, визначаються повноваження Уповноваженого, пов’язані з внутрішнім або міжнародним збройним конфліктом на території України, встановлюється порядок розгляду скарг Уповноваженим тощо.

Корупціогенні фактори

1. Прогалина

1.1. Частиною 2 статті 5 нової редакції Закону встановлюється, що:

«Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка:

1)була визнана винною у вчиненні злочину або корупційного правопорушення;

2) має громадянство іншої держави;

3)протягом останніх п’яти років працювала (проходила службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, інших правоохоронних органах (органах правопорядку)».

Проте у статтях 8 та 9 Закону, які встановлюють несумісність посади та підстави припинення повноважень і звільнення з посади Уповноваженого не вказується, що наявність громадянства іншої держави є підставою для звільнення.

Таким чином стає можливою ситуація, коли наявність громадянства іншої держави є причиною непризначення особи Уповноваженим, а набуття такого громадянства після призначення не буде підставою для звільнення.

З метою усунення корупційних ризиків, вказане питання необхідно врегулювати.

1.2. Частина 14 статті 13 запропонованої редакції законопроєкту встановлює, що:

«Уповноважений має право:

14) здійснювати медіацію в порядку, встановленому законом;».

На сьогодні відсутнє законодавче регулювання медіації в Україні, відповідні законопроєкти лише розглядаються у Верховній Раді України (далі ВРУ). Більше того, не відомо чи закон, який потенційно ухвалить парламент буде містити положення, що регулюють медіацію Уповноваженого. Варто також зазначити, що прикінцеві та перехідні положення законопроєкту не містять застереження щодо вступу у силу вказаного положення, так само як і відсутнє застереження щодо необхідності подачі до ВРУ законопроєкту, який регулюватиме медіацію Уповноваженого в майбутньому.

Таким чином, виникає прогалина в законодавчому регулювання медіації Уповноваженого.

Рекомендуємо визначити, що вказане положення вступає в силу після прийняття відповідного закону ВРУ. Також пропонуємо вказати обов’язок Кабінета Міністрів України (далі – КМУ) подати законопроєкт щодо регулювання медіації Уповноваженого у визначений строк (у разі, якщо прийнятий закон не буде містити вказаних положень).

1.3. Стаття 16 запропонованої редакції Закону встановлює, що:

«Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує:

3) за скаргами юридичних осіб у випадках, передбачених законом;»

Натомість, частина 1 статті 17 законопроєкту визначає, що «Уповноважений отримує скарги від громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, що діють в їхніх інтересах, відповідно до цього Закону (далі – заявник)», а частина 3, що «у випадках, встановлених чинним законодавством, скарга може бути подана юридичною особою».

Іншими нормами законопроєкту та чинного Закону не визначено порядку та випадків звернення юридичних осіб. Таким чином, виникає прогалина у правовому регулюванні, оскільки законопроєктом не встановлено порядок подання скарг юридичними особами.

Рекомендуємо усунути вказану прогалину шляхом визначення порядку подання скарг Уповноваженому юридичними особами.

2. Недоліки регулювання підстав і процедури звільнення посадових чи службових осіб.

Пунктом 2 частини 1 статті 9 нової редакції Закону встановлюється, що:

«Повноваження Уповноваженого припиняються у разі:

набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього або набрання законної сили рішенням суду про вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією».

По-перше, процедура притягнення до адміністративної відповідальності характеризується спрощеними (порівняно із процедурою притягнення до кримінальної відповідальності) стандартами захисту прав та інтересів особи, яку притягують до відповідальності. Зокрема, у частині збору та оцінки доказів, доведення вини у вчиненні правопорушення, правових і процесуальних можливостей особи щодо свого захисту, а також дотримання інших процесуальних гарантій. Наприклад, ініціювання процедури притягнення до адміністративної відповідальності може проводитися працівниками НАЗК (стаття 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення) без досудового розслідування, врахування позицій особи, яку притягують до відповідальності тощо. У справах про адміністративне правопорушення відсутня можливість оскарження рішень у касаційному провадженні.

По-друге, звільнення особи, за вчинення адміністративного правопорушення пов’язаного з корупцією має відбуватися за рішенням суду, який з огляду на тяжкість вчиненого правопорушення буде вирішувати чи накладати на особу стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

Таким чином, набрання законної сили рішенням суду про вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією як підстава для звільнення особи із посади Уповноваженого є недоцільною з огляду на можливість вчинення тиску на таку особи (через спрощенні механізми притягнення до відповідальності) та можливе вчинення такою особою не тяжкого правопорушення (наприклад, подання декларації із запізненням на один день).

Аналогічне зауваження стосується також статті 11 нової редакції Закону щодо представників уповноваженого.

Рекомендуємо усунути вказані норми із законопроєкту.

3. Надмірні дискреційні повноваження.

3.1. Частиною 4 статті 11 нової редакції Закону встановлюється, що:

«Організація діяльності та межі повноважень представників Уповноваженого регулюються Положенням про представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, яке затверджується Уповноваженим».

Вказана норма фактично надає право Уповноваженому самостійно визначати межі повноважень своїх представників на підзаконному рівні. Таким чином, створюються можливості для зловживання з боку Уповноваженого, оскільки він/вона може встановити межі повноважень представників на власний розсуд, без будь-яких законодавчих обмежень. Отже, вказане положення надає надмірні дискреційні повноваження Уповноваженому щодо визначення організації діяльності та меж повноважень своїх представників.

Рекомендуємо встановити межі повноважень представників Уповноваженого в Законі.

Аналогічне зауваження стосується статті 10 запропонованої редакції Закону щодо Порядку створення регіональних представництв та Порядку створення консультативної ради.

3.2. Стаття 17-1 запропонованої редакції Закону встановлює, що:

«У разі невиконання вимог, вказаних у приписі, Уповноважений або його представник може порушити питання про притягнення винних посадових (службових) осіб до дисциплінарної відповідальності».

Використання слова «може» у вказаному положенні надає можливість Уповноваженому не порушувати питання про притягнення винних посадових (службових) осіб до дисциплінарної відповідальності. Таким чином, Уповноважений буде самостійно, на власний розсуд (без будь-яких обмежень та критеріїв) вирішувати щодо яких осіб порушувати питання про притягнення до відповідальності, а щодо яких ні. Це може призвести до неоднакового застосування положень Закону та вчиненню корупційних правопорушень.

Рекомендуємо визначити обов’язок Уповноваженого порушувати питання про притягнення винних посадових (службових) осіб до дисциплінарної відповідальності у разі невиконання вимог, вказаних у приписі.

4. Колізія, прогалина та надання надмірних дискреційних повноважень.

Частина 10 статті 13 запропонованої редакції закону встановлює, що:

«Уповноважений має право:

10) вступати у судову справу на будь-якій стадії розгляду, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи;».

– Колізія.

Вказане положення суперечить частині 2 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ), яке встановлює, що:

«З метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини повинен обґрунтувати адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Невиконання Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини вимог щодо надання зазначеного обґрунтування має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу».

КАСУ обмежує коло осіб, яких може представляти Уповноважений в суді шляхом встановлення обов’язку обґрунтування адміністративному суду неможливість особи самостійно здійснювати захист своїх інтересів. Тобто, Уповноважений може представляти інтереси лише осіб, які не можуть самостійно захищати свої права та інтереси.

Натомість, законопроєкт таких обмежень не встановлює і фактично надає право Уповноваженому вступати в судову справу щодо будь-яких осіб. Таким чином, виникає суперечність між нормами КАСУ та законопроєктом.

– Прогалина

Частиною 10 статті 13 законопроєкту розширюється коло справ у які Уповноважений може вступати на будь-якій стадії судового процесу (у порівнянні із КАСУ). Проте, відповідні зміни до КАСУ не вносяться, що створює відмінності в правовому регулюванні одного й того самого питання.

– Надмірні дискреційні повноваження

Частина 10 статті 13 законопроєкту надає право Уповноваженому вступати у судові справи провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, при цьому не встановлюючи жодних обмежень щодо кола таких осіб (як це встановлено в частині 2 статті 53 КАСУ). Фактично це положення надає Уповноваженому можливість вступати у будь-яку справу, а також, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Через відсутність критеріїв та/або конкретних підстав Уповноважений отримує надмірні дискреційні повноваження щодо визначення справ в які він буде вступати, а в які ні.

Рекомендуємо:

– Усунути колізію між положеннями КАСУ та законопроєкту;

– У разі прийняття відповідних змін до Закону, передбачити зміни в КАСУ та інших чинних законодавчих актах;

– Чітко визначити підстави та/або критерії згідно із якими Уповноважений буде визначати справи в які він буде вступати на будь-якій стадій судового процесу.

5. Використання оціночних понять

5.1. Частина 6 статті 17 запропонованої редакції Закону встановлює, що:

«Скарги подаються Уповноваженому в письмовій або електронній формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років».

Вказаним положенням передбачено право Уповноваженого продовжувати строк звернення до нього/неї за виняткових обставин. Однак законопроєкт не конкретизує зміст поняття «виняткові обставини», а також підстави за яких можна продовжувати строк звернення.

Це свідчить про надмірні дискреційні повноваження Уповноваженого щодо прийняття таких скарг, оскільки він/вона зможе самостійно вирішувати питання продовження строку звернення.

Рекомендуємо чітко визначити за яких обставин і відповідно до яких критеріїв Уповноважений зможе продовжувати строк звернення.

Аналогічне зауваження стосується визначення поняття «розумного строку» у частині 3 статті 17-1 запропонованої редакції Закону.

5.2. Пункт 3 частини 2 статті 5 запропонованої редакції Закону встановлюють, що:

«Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка:

3) протягом останніх п’яти років працювала (проходила службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, інших правоохоронних органах (органах правопорядку)».

Вказаним положенням пропонується встановити обмеження на зайняття посади Уповноваженого. Проте, із положень Закону не зрозуміло, які саме органи відносяться до поняття «інші правоохоронні органи». Зокрема, у законі «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» вказується, що правоохоронні органи – органи прокуратури, Національної поліції, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Національне антикорупційне бюро України, органи охорони державного кордону, органи доходів і зборів, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державного фінансового контролю, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Тобто вказаним законом пропонується невичерпний перелік правоохоронних органів, який може бути розширеним.

З метою недопущення єдиного розуміння терміну «правоохоронні органи» та унеможливлення зловживань рекомендуємо визначити конкретні органи робота в яких протягом останніх 5 років може бути підставою для відмови у призначенні особи Уповноваженим.

Позиції стейкхолдерів.

1. ГО «Центр спільних дій» надав свою позицію щодо цього законопроєкту². Зокрема, Центр спільних дій підтримав:

– відновлення таємного порядку обрання Уповноваженого дозволить голосувати нардепам не через політичні уподобання, наказ партії чи президента, а за кандидата, якого вони вважають найкращим;

залучення правозахисних об’єднань до добору кандидатів на посаду Уповноваженого. Тобто висувати кандидатів зможуть не лише політики, але й правозахисники.

Зауважив, що:

– Конституція не визначає, скільки нардепів можуть пропонувати кандидата на посаду Уповноваженого. Оскільки це здійснюється через право законодавчої ініціативи, то це може робити кожен нардеп.

2. У відповідь на наш запит Уповноважена Людмила Денісова зазначали, що не підтримує вказаний законопроєкт. При цьому було надано 13 зауважень до його змісту.

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://www.centreua.org/article/ombudsperson-office-reform-and-extra-penalties-ukrainians-under-sanctions-new-bills-verkhovna-rada