Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення вимог цивільного захисту під час планування та забудови територій
Резюме
Законопроєктом пропонується наступне:
– забороняється затвердження містобудівної документації без розділу щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту;
– проєктна документація нових будівель обов’язково повинна передбачати розділ щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту;
– невідповідність новобудови вимогам щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту буде підставою відмови у видачі сертифіката про прийняття в експлуатацію;
– уточнюється перелік осіб, відповідальних за утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання;
– встановлюється чіткий термін приведення захисних споруд у готовність до прийому населення;
– спрощується процедура передачі земельних ділянок для будівництва, експлуатації окремо розташованих захисних споруд цивільного захисту;
– встановлюються підстави розірвання договору оренди захисної споруди цивільного захисту.
Аналіз чинних норм
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі – Закон).
Відповідно до пункту 11 частини 1 статті 1 Закону проектна документація – це затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об’ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об’єктів будівництва.
Вимоги до проектної документації на будівництво встановлені статтею 31 Закону.
Для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування Мінрегіон, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах. У засіданнях архітектурно-містобудівної ради для розгляду містобудівної документації приймають участь державні органи, які мають повноваження щодо такого розгляду. За результатами розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органу містобудування та архітектури свої висновки (стаття 20 Закону).
Згідно із частиною 3 статті 24 Закону державні та комунальні земельні ділянки передаються у власність чи користування для містобудівних потреб за умови, що ці земельні ділянки розташовані в межах території, щодо якої затверджено принаймні один із видів містобудівної документації на місцевому рівні.
Частина 4 статті 31 Закону визначає випадки обов’язкової експертизи проєктів будівництва.
Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів регулюється статтею 39 Закону.
Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката.
Частиною 7 статті 39 Закону передбачені такі підстави відмови у видачі сертифіката:
– неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу сертифіката;
– виявлення недостовірних відомостей у поданих документах;
– невідповідність об’єкта проектній документації на будівництво такого об’єкта та/або вимогам будівельних норм і правил, у тому числі щодо доступності об’єкта для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення;
– невиконання вимог, передбачених Законом України “Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання”, щодо оснащення будівлі вузлами обліку відповідних комунальних послуг.
Відповідно до пункту 18 статті 2 Кодексу цивільного захисту України інженерно-технічні заходи цивільного захисту – це комплекс інженерно-технічних рішень, спрямованих на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, забезпечення захисту населення і територій від них та небезпеки, що може виникнути під час воєнних (бойових) дій або внаслідок таких дій, а також створення умов для забезпечення сталого функціонування суб’єктів господарювання і територій в особливий період.
Вимоги інженерно-технічних заходів цивільного захисту, дотримання яких обов’язкове під час розроблення містобудівної та проектної документації, визначаються відповідно до Закону України “Про будівельні норми” (частина 7 статті 34 Кодексу цивільного захисту України).
Стаття 7-2 Закону України “Про будівельні норми” присвячена основним вимогам до будівель і споруд.
Основні вимоги до будівель і споруд конкретизуються у будівельних нормах, нормативних документах на конструктивні та інженерні системи (частина 2 статті 7-2 Закону України “Про будівельні норми”).
Згідно із частиною 4 статті 7-2 Закону України “Про будівельні норми” основними вимогами до будівель і споруд є забезпечення:
– механічного опору та стійкості;
– пожежної безпеки;
– гігієни, здоров’я та захисту довкілля;
– безпеки і доступності під час експлуатації;
– захисту від шуму та вібрації;
– енергозбереження та енергоефективності;
– сталого використання природних ресурсів.
Аналіз запропонованих змін
1. Містобудівна документація на регіональному та місцевому рівнях повинна містити розділ щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту.
Затвердження містобудівної документації за відсутності такого розділу забороняється.
2. На засідання архітектурно-містобудівних рад для розгляду містобудівної документації запрошуються представники Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
3. Пропонується дозволити передачу державних та комунальних земельних ділянок у власність/користування для будівництва, експлуатації окремо розташованих захисних споруд цивільного захисту без затвердженої містобудівної документації на місцевому рівні щодо територій, де вони розташовані.
При цьому, вищезазначена передача земельних ділянок не допускається, якщо земельна ділянка:
– розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);
– віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земельних ділянок для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
4. Проектна документація на будівництво об’єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, на яких постійно перебуватимуть понад 50 фізичних осіб або періодично перебуватимуть понад 100 фізичних осіб, обов’язково повинна передбачати розділ щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту.
При цьому, відповідні проектні рішення мають забезпечувати дотримання вимог доступності для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.
Водночас, законопроєктом не передбачено змін, якими б уточнювалося, що обов’язкова експертиза проектів будівництва вищезазначених об’єктів здійснюється також і щодо додержання нормативів з питань інженерно-технічних заходів цивільного захисту.
Таке уточнення дозволило б належним чином узгодити між собою частину 4 та нову частину 9 статті 31 Закону.
5. Передбачена нова підстава відмови у видачі сертифіката про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта – невідповідність об’єкта проектній документації на будівництво та/або вимогам будівельних норм щодо дотримання вимог, передбачених розділом щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту.
| При цьому, у законопроєкті не враховано, що чинна редакція Закону України “Про будівельні норми” до основних вимог до будівель і споруд не відносить забезпечення захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та небезпеки, що може виникнути під час воєнних дій або внаслідок таких дій.
В контексті змін щодо підстав відмови у видачі сертифіката, необхідно зазначити наступне. Пунктом 4 частини 4 статті 7-2 Закону України “Про будівельні норми” передбачено, що будівлі і споруди мають бути запроектовані і побудовані з урахуванням доступності їх використання маломобільними групами населення, у тому числі особами з інвалідністю. Ця вимога повністю корелюється із встановленою пунктом 3 частини 7 статті 39 Закону підставою відмови у видачі сертифіката – невідповідність об’єкта проектній документації на будівництво такого об’єкта та/або вимогам будівельних норм і правил, у т.ч. щодо доступності об’єкта для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення. Тому, прийняття та реалізація законопроєкту призведе до неузгодженості положень Закону та Закону України “Про будівельні норми” між собою. Отже, встановлення проєктом нової підстави відмови у видачі сертифіката про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта, потребує відповідного доповнення основних вимог до будівель і споруд. |
6. Під час розгляду питання про видачу сертифіката про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта орган державного архітектурно-будівельного контролю може звернутись до ДСНС для отримання висновку щодо виконання у повному обсязі вимог цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
7. Законопроєктом пропонується запровадити проєктну документацію повторного використання (“документація на об’єкт, що використовується при проектуванні однотипних об’єктів, має позитивну експертну оцінку та затверджується її розробником”).
| Проте законопроєктом чітко не визначено правовий статус проєктної документації повторного використання.
Враховуючи, що законопроєкт доповнює положеннями щодо проєктної документації повторного використання та її експертної оцінки в т.ч. і статтю 31 “Проектна документація на будівництво” Закону, можна припустити, що проєктна документація повторного використання – це різновид проєктної документації. Але прямо про це в законопроєкті не зазначається. До того ж, наприклад, змінами до статті 22-2 Закону пропонується інформацію про проєктну документацію повторного використання та її експертні оцінки включати до Реєстру будівельної діяльності. Хоча чинна редакція статті 22-2 Закону вже передбачає проєктну документацію на будівництво як складову Реєстру будівельної діяльності. Тобто, в цьому випадку, в розумінні законопроєкта – це два окремі види документації. Тому, не видається можливим однозначно визначити співвідношення між проектною документацією та проектною документацією повторного використання, що створить в майбутньому проблеми із належним застосуванням норм Закону на практиці (наприклад, чи поширюватимуться вимоги до проєктної документації, встановлені чинним законодавством, на проєктну документацію повторного використання). Також, чітко не встановлено, яка саме документація на об’єкт відноситься до проєктної документації повторного використання. Крім цього, визначення терміну (“проектна документація повторного використання”) через той самий термін (“…це документація на об’єкт, що…”) не узгоджується із правилами нормопроектуальної техніки. У зв’язку із вищезазначеним, нагадаємо, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (Рішення Конституційного Суду України № 5-рп/2005 від 22 вересня 2005 року). |
8. Утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами (зараз – суб’єктами господарювання), на балансі яких вони перебувають, за рахунок власних коштів.
9. Під час режиму підвищеної готовності, надзвичайного стану/ситуації, в особливий період, захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 12 годин.
10. Істотною умовою договору оренди захисної споруди цивільного захисту, яка перебуває у державній або комунальній власності, є розірвання договору в односторонньому порядку, у разі:
– порушення порядку використання у мирний час захисної споруди цивільного захисту (її частини) для господарських, культурних і побутових потреб;
– не виконання орендарем вимог щодо вчасного приведення захисної споруди у готовність до прийому населення.
Висновок
Інститут законодавчих ідей не заперечує проти прийняття законопроєкту після його доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень.
Позиції державних стейкхолдерів1
Державна служба України з надзвичайних ситуацій вважає, що законопроєкт потребує доопрацювання.
Позиції недержавних стейкхолдерів
Офіс ефективного регулювання підтримує законопроєкт2