Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 8433

Про внесення змін до розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо використання коштів з рахунків на підтримку України

Дата реєстрації
07.02.2023
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Шмигаль Денис Анатолійович Кабінет Міністрів України
Головний комітет
Комітет з питань бюджету
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Загальний правовий аналіз та експертиза відповідності принципам Декларації Лугано

1. Проект закону містить положення, які наділяють Кабінет Міністрів надмірними дискреційними повноваженнями.

2. Проект закону містить положення, що необгрунтовано збільшують нормативно-правове регулювання та не забезпечують єдиних підходів до процедур використання коштів.

3. Порядок протирічить принципам Декларації Лугано, зокрема принципу залучення багатьох сторін. Жодних механізмів залучення громадськості, громадського обговорення не передбачено.

Інститут законодавчих ідей провів дослідження корупційних ризиків під час використання коштів з рахунків United24, з попередніми результатами якого ви можете ознайомитись за посиланням.

Опис законопроекту

Законопроектом пропонується доповнити розділ VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс) новим пунктом 56 щодо:

– надання дозволу головним розпорядникам коштів державного бюджету відкривати рахунки у Національному банку України для збору добровільних внесків від фізичних та юридичних протягом воєнного стану та бюджетного періоду, що настає за роком, в якому припинено або скасовано цей стан. Рахунки будуть відкриватися за рішенням Кабінету Міністрів України для реалізації заходів із національної безпеки та оборони, відновлення, підтримки та розвитку України з особливим режимом використання цих коштів;

– визначення добровільних внесків від фізичних та юридичних осіб джерелами формування спеціального фонду Державного бюджету. Облік, розподіл і використання таких коштів буде здійснюватися відповідно до порядків, визначених Кабінетом Міністрів України;

– розподілу та перерозподілу коштів, які є джерелами формування між головними розпорядниками коштів державного бюджету з урахуванням їх цільового призначення з відкриттям нових бюджетних програм, включаючи трансферти місцевим бюджетам;

– зберігання залишків таких коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету головних розпорядників коштів державного бюджету до повного їх використання у наступних бюджетних періодах з урахуванням їх цільового призначення.

Контекст

19 квітня 2022 року Кабінет Міністрів України затвердив постанову №472 “Деякі питання використання коштів, що надходять на офіційні рахунки для пожертв на підтримку України”, якою передбачено створення офіційних рахунків для пожертв на підтримку України “United24”.

В первинній редакції постанови передбачалось 4 рахунки:

1. спеціальний рахунок для збору коштів на підтримку Збройних Сил (Міноборони);

2. рахунок “Фонд відновлення зруйнованого майна та інфраструктури” (Мінінфраструктури);

3. рахунок для гуманітарної допомоги українцям, постраждалим від російської агресії (Мінсоцполітики);

4. рахунок для задоволення потреб охорони здоров’я (МОЗ).

Перші три рахунки почали акумулювати кошти ще в березні 2022 року, однак не були об’єднані в єдину систему.

Згодом, до постанови вносились зміни та додатково створено ще 6 рахунків:

1. рахунок для забезпечення протидії інформаційним загрозам з боку держави-агресора, кіберзахисту, відновлення та розвитку цифрової інфраструктури держави (Мінцифри);

2. рахунок для задоволення потреб освіти і науки (МОН)

3. рахунок для задоволення потреб культури, мистецтв, креативних індустрій, охорони і збереження культурної спадщини, культурних цінностей, підтримки засобів масової інформації (МКІП);

4. рахунок для задоволення потреб фізичної культури і спорту (Мінмолодьспорт);

5. рахунок для забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей (Мінветеранів);

6. рахунок для задоволення потреб евакуйованих осіб із населених пунктів, що розташовані в районах проведення воєнних (бойових) дій (можливих бойових дій), у безпечні райони та осіб, які проживають в деокупованих населених пунктах (Мінреінтеграції).

Передбачається, що кошти, які надходять на зазначені рахунки, використовуються міністерствами за окремо затвердженими порядками (для кожного Міністерства 1 рахунок).

Створення таких рахунків буде нагальною потребою під час воєнного стану, оскільки треба було оперативно вирішувати питання пошуку додаткових фінансових ресурсів для усунення наслідків повномасштабного вторгнення. Крім того, багато юридичних та фізичних осіб (в тому числі іноземних) виявили бажання долучитися до збору коштів на потреби України. Станом на 10.08.2023 року всього зібрано 278 890 001 доларів США.

Але в той же час Кодексом встановлено порядок формування видатків та доходів державного бюджету, їх облік та використання. Зокрема, У статті 10 Кодексу встановлено порядок класифікації видатків державного бюджету. Згідно частини дев’ятої статті 13 Кодексу створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається. Статтею 23 встановлено порядок здійснення бюджетних асигнувань та платежів. У частині третій статті 29 Кодексу наведено вичерпний перелік джерел формування спеціального фонду Державного бюджету України. А у частині четвертій статті 30 Кодексу визначені напрями використання коштів, отриманих до спеціального фонду Державного бюджету України.

Враховуючи все вищезазначене, існуюча процедура створення, наповнення та використання коштів з рахунків UNITED24 не відповідає вимогам Кодексу. Законом України “Про внесення змін до розділу VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України та інших законодавчих актів України” від 15.03.2022 № 2134-IX в умовах воєнного стану Кабінету Міністрів були надані повноваження приймати рішення щодо додаткових положень, що регламентують процес виконання державного бюджету. Але такі повноваження не були детально визначені, що наділяє Кабінет Міністрів широкими повноваженнями. Саме цю проблему повинен частково вирішити законопроект 8433.

Корупціогенні фактори.

1. Надмірні дискреційні повноваження КМУ.

Проектом закону пропонується доповнити розділ VI “Прикінцеві та перехідні положення” Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс ) новим пунктом 56, який надає Кабінету Міністрів широкі повноваження. Зокрема передбачається, що:

за рішенням Кабінету Міністрів України головним розпорядникам коштів державного бюджету можуть відкриватися рахунки у Національному банку України для збору добровільних внесків від фізичних та юридичних осіб для реалізації заходів із національної безпеки та оборони, відновлення, підтримки та розвитку України з особливим режимом використання цих коштів;

– зазначені кошти обліковуються, розподіляються і використовуються відповідно до порядків, визначених Кабінетом Міністрів України;

– за рішенням Кабінету Міністрів України може здійснюватися розподіл та перерозподіл коштів між головними розпорядниками коштів державного бюджету з урахуванням їх цільового призначення з відкриттям нових бюджетних програм, включаючи трансферти місцевим бюджетам.

Такі повноваження надаються Кабінету Міністрів, як виняток із загальних правил, визначених Кодексом, на період дії воєнного стану та бюджетного періоду, що настає за роком, в якому припинено або скасовано такий стан.

При цьому проектом закону не встановлюються хоча б якісь загальні засади щодо умов, строків, підстав прийняття чи відмови у прийнятті зазначених рішень.

Рекомендуємо встановити проектом закону конкретні випадки прийняття Кабінетом Міністрів рішень про відкриття рахунків головними розпорядника коштів державного бюджету, а також загальні вимоги до механізму розподілу та перерозподілу коштів між головними розпорядниками.

2. Проект закону містить положення, що необгрунтовано збільшують нормативно-правове регулювання та не забезпечують єдиних підходів до процедур використання коштів

Передбачається, що кошти обліковуються, розподіляються і використовуються відповідно до порядків, визначених Кабінетом Міністрів України. Загальних вимог до змісту таких порядків не встановлено. За своїм змістом запропоновані законопроектом новели легалізують існуючу систему розподілу коштів ініціативи UNITED24. При цьому не пропонується жодних пропозицій по усуненню корупційних ризиків в існуючих документах.

На даний час процедури використання коштів UNITED24 визначені наступними нормативними актами:

1. Постанова КМУ від 19.04.2022 №472 Деякі питання використання коштів, що надходять на офіційні рахунки для пожертв на підтримку України;

2. Постанова КМУ від 26.04.2022 №491 Деякі питання використання коштів з рахунка для задоволення потреб охорони здоров’я;

3. Постанова КМУ від 01.07.2022 №751 Про затвердження Порядку використання коштів з рахунка Міністерства цифрової трансформації для забезпечення протидії інформаційним загрозам з боку держави-агресора, кіберзахисту, відновлення та розвитку цифрової інфраструктури держави;

4. Постанова КМУ від 17.05.2022 №616 Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2022 р. №472 та затвердження Порядку використання коштів з рахунка для задоволення потреб культури, мистецтв, креативних індустрій, охорони і збереження культурної спадщини, культурних цінностей, підтримки засобів масової інформації;

5. Постанова КМУ від 07.06.2022 №655 Про затвердження Порядку використання коштів з рахунка для задоволення потреб фізичної культури і спорту та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2022 р. №472;

6. Постанова КМУ від 29.07.2022 №879 Деякі питання фінансування робіт з відновлення зруйнованого майна та інфраструктури;

7. Постанова КМУ від 2 вересня 2022 р. № 980 Про затвердження Порядку використання коштів з рахунка для забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2022 р. № 472;

8. Постанова КМУ від 21 жовтня 2022 р. № 1195 Деякі питання використання коштів для задоволення потреб евакуйованих осіб та осіб, які проживають в деокупованих населених пунктах.

Такі порядки відрізняються один від одного процедурами прийняття рішень, порядком оприлюднення звітності. Все це призводить до відсутності єдиної державної політики щодо використання коштів наданої допомоги, звітування про їх використання, знижує прозорість та підзвітність.

Наприклад, зазначені порядки містять напрямки використання коштів зі спеціальних рахунків. Однак, зустрічаються випадки, коли напрями використання коштів визначено нечітко, фактично затверджено відкриті переліки використання коштів, що зводить нанівець будь-яку деталізацію напрямів витрачання коштів. Фактично, в таких умовах гроші можуть спрямовуватись взагалі на будь-які заходи.

Наприклад, пунктом 4 Порядку використання коштів з рахунка Міністерства цифрової трансформації для забезпечення протидії інформаційним загрозам з боку держави-агресора, кіберзахисту, відновлення та розвитку цифрової інфраструктури держави, затвердженого постановою КМУ від 01.07.2022 №751, визначено, що кошти спрямовуються, зокрема, на оплату інших заходів (товарів, робіт та послуг), спрямованих на забезпечення безперервної роботи, захисту та розвитку об’єктів інформаційної інфраструктури тощо.

Закріплення таких невичерпних напрямів для спрямування коштів та використання конструкцій «інші заходи» та «тощо» дозволяє Мінцифри витрачати кошти будь-які заходи, з посиланням, що це “сприятиме розвитку об’єктів інформаційної інфраструктури”.

Порядки витрачання коштів, які затверджено окремо для кожного міністерства, загалом оперують системою пріоритетності виділення коштів, проте не містять конкретних процедур обрання пріоритетних проектів..

До прикладу, пунктом 4 Порядку використання коштів з рахунка для задоволення потреб культури, мистецтв, креативних індустрій, охорони і збереження культурної спадщини, культурних цінностей, підтримки засобів масової інформації, затвердженого постановою КМУ від 17.05.2022 №616, передбачено 13 напрямів спрямування коштів.

Пунктом 5 цього Порядку також визначено, що пріоритетним напрямом використання коштів є охорона і збереження культурної спадщини, культурних цінностей відповідно до заходів, визначених абзацами другим – четвертим пункту 4 цього Порядку, а саме:

охорону і збереження об’єктів культурної спадщини, культурних цінностей, фондово-облікової, наукової та іншої документації підприємств, установ та організацій у сфері культури, закладів освіти сфери культури;

укриття об’єктів культурної спадщини, матеріальних і культурних цінностей підприємств, установ та організацій у сфері культури та закладів освіти сфери культури у місці розташування у разі неможливості їх евакуації;

евакуацію матеріальних і культурних цінностей підприємств, установ та організацій у сфері культури та закладів освіти сфери культури, повернення (переміщення) цих цінностей до місць постійного зберігання (розташування), у тому числі оплата транспортних послуг, придбання пально-мастильних та пакувальних матеріалів.

Разом з тим, жодної нормою не передбачається прозорого алгоритму прийняття рішень щодо обрання конкретних випадків / об’єктів в межах певної групи пріоритетності.

Так, наприклад, якщо надійде три заявки на укриття об’єктів культурної спадщини, а на спецрахунку будуть наявні кошти для виконання лише однієї, то відсутні будь-які обов’язкові об’єктивні критерії, за якими буде обраний той чи інший об’єкт культурної спадщини.

Таким чином, рішення можуть прийматись внаслідок отримання неправомірної вигоди від осіб, зацікавлених в отриманні коштів на відновлення конкретного об’єкту.

Аналогічні недоліки виявлені також аналогічних порядках використання коштів Міністерства охорони здоров’я, Міністерства молоді та спорту, Міністерства соціальної політики та Міністерства цифрової трансформації.

Також вказаними порядками не врегульовані питання діяльності комісій з розподілу коштів, вимог до членів комісії, залучення громадськості до цього процесу.

Так, пунктом 7 Порядку використання коштів з рахунка для задоволення потреб охорони здоров’я, затвердженого постановою КМУ від 26.04.2022 №491, порядку пропонується врегулювати питання здійснення діяльності Комісії з питань розподілу коштів для задоволення потреб охорони здоров’я, утвореною МОЗ, зокрема, другим абзацом закріплено, що персональний склад комісії затверджується МОЗ. Головою комісії є заступник Міністра охорони здоров’я.

Проте, критеріїв та вимог до членів Комісії Порядок не містить, а також доступу представників громадськості про інформацію щодо роботи такої Комісії не передбачено. Вказане свідчить про недостатній рівень прозорості механізму формування складу Комісії, що може впливати на прозорість розподілу коштів та відсутність будь якого контролю за таким процесом зі сторони громадськості.

Також у результаті проведеного аналізу було виявлено, що порядками розпорядження коштів для відновлення не передбачено необхідності ведення реєстрів (переліків) поданих заявок на фінансування. За таких умов суб’єкти подання заявок не матимуть можливості відслідкувати стан розгляду своїх заявок, а громадськість – позбавлена інструментів для контролю за таким процесом.

Наприклад, пунктом 12 Порядку використання коштів з рахунка для задоволення потреб культури, мистецтв, креативних індустрій, охорони і збереження культурної спадщини, культурних цінностей, підтримки засобів масової інформації, затвердженого постановою КМУ від 17.05.2022 №616, передбачено, що одержувачі коштів організовують роботу із задоволення потреб фізичної культури і спорту за рахунок коштів та інформують не рідше ніж один раз на тиждень Мінмолодьспорт про використання коштів та здійснення заходів за напрямами, визначеними у пункті 4 цього Порядку. Разом з тим, детального інформування громадськості з цих питань не передбачено. Порядком не передбачено жодних механізмів прозорості та відкритості процедур розгляду та виділення фінансування на певні об’єкти, необхідність звітування, ведення відкритого реєстру поданих заявок та стану їх розгляду тощо.

Так, наразі не оприлюднюється інформація про кількість поданих заявок і необхідні кошти на їх реалізацію, вже прийняті рішення. Не оприлюднено навіть інформацію про кількість зібраних коштів.

Аналогічні недоліки виявлені також в порядках використання коштів Міністерства охорони здоров’я, Міністерства молоді та спорту, Міністерства соціальної політики та Міністерства цифрової трансформації.

Проект закону жодним чином не пропонує механізми врегулювання зазначених недоліків і надає Кабінету Міністрів повноваження прийняти окремі порядки щодо кожного рахунку.

Рекомендуємо внести зміни в проект закону, якими передбачити, що кошти рахунків будуть використовуватися за єдиним порядком, який передбачатиме єдині підходи щодо:

– напрямів спрямування коштів;

– алгоритм прийняття рішень щодо обрання конкретних випадків для фінансування в межах певної групи спрямування коштів;

– процедур формування комісій з розподілу коштів;

– регламентів роботи комісій з розподілу коштів;

– переліку підстав та строки для прийняття рішення про відмову у наданні фінансування;

– строків перерахування коштів одержувачам;

– оприлюднення детальної інформації про подані заявки та звіти про використання коштів.

3. Неінклюзивний процес прийняття рішень

Проект закону не передбачає жодних процедур залучення ані громадянського суспільства, ані органів місцевого самоврядування як повноправних учасників процедури використання коштів з відкритих рахунків. Навіть у вже затверджених порядках, зазначених у розділі 2 цього висновку, відсутні процедури залучення представників громадськості до роботи комісій з розподілу коштів, не передбачено інструментів, які би дозволили здійснювати належний та ефективний контроль за порядком розподілу коштів з рахунків, легітимний вплив на процес прийняття рішень.

Це суперечить Декларації Лугано, підписаної за наслідками проведення 04-05 липня 2022 року міжнародної конференції з відновлення України у місті Лугано Швейцарської Конфедерації, де одним із 7 основних принципів процесу відновлення визначено принцип залучення багатьох стейкхолдерів. Процес відновлення має сприяти співпраці між національними та міжнародними учасниками, включно з приватним сектором, громадянським суспільством, науковими колами та місцевими органами влади.

Рекомендуємо доопрацювати законопроект з метою визначення механізмів залучення громадянського суспільства та органів місцевого самоврядування як повноправних учасників процедури використання коштів з відкритих рахунків.

Інші зауваження

1. Положеннями законопроекту пропонується передбачити, що залишки коштів зберігаються на рахунках спеціального фонду державного бюджету головних розпорядників коштів державного бюджету до повного їх використання у наступних бюджетних періодах з урахуванням їх цільового призначення. При цьому не пропонується варіант дій у випадку відсутності у наступному бюджетному періоді потреби у здійсненні відповідних витрат для реалізації заходів із національної безпеки та оборони, відновлення, підтримки та розвитку України. Це може призвести до правової колізії при використанні таких коштів.

2. Розділ ІІ проекту закону називається “Прикінцеві та перехідні положення”. Відповідно до вимог законотворчої техніки проект закону про внесення змін до іншого закону не може містити перехідних положень.

3. Необхідно звернути увагу на можливи ризики щодо термінів здійснення платежів з рахунків UNITED24, а також використання коштів не за цільовим призначенням. Так постановою КМУ від 9 червня 2021 р. №590 затверджено Порядок виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану (далі – Порядок). У пунктах 18 та 19 такого Порядку зазначено черговість здійснення платежів з єдиного казначейського рахунка. Першочергово здійснюються видатки на національну безпеку і оборону та на здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Потім здійснюються інші видатки в залежності від їх важливості. Не всі кошти з рахунків United24 підпадають під напрямки використання коштів, передбачені таким Порядком. Так можна стверджувати, що у другу чергу можна буде направляти на рахунки розпорядників (одержувачів) кошти з рахунків United24 за наступними напрямками:

– виконання робіт та надання послуг (включаючи оплату утримання служби замовника та розроблення проектної документації) з будівництва, реконструкції, ремонту та експлуатаційного утримання інфраструктури у сфері дорожнього господарства (автомобільних доріг загального користування державного та місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності в населених пунктах);

– будівництво, ремонт та облаштування споруд цивільного захисту (укриття, бомбосховища тощо);

– надання підтримки внутрішньо переміщеним та/або евакуйованим особам; поточний ремонт та придбання матеріалів для облаштування місць тимчасового перебування внутрішньо переміщених (евакуйованих) осіб;

придбання матеріалів, будівельних матеріалів, інвентарю та інструментів для проведення ремонтних робіт господарським способом;

– оплату послуг із психологічної реабілітації, соціальної та професійної адаптації ветеранів війни, осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, членів сімей таких осіб, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників і Захисниць України, постраждалих учасників Революції Гідності, придбання та виготовлення для них бланків посвідчень та нагрудних знаків;

– фінансове забезпечення експериментального проекту з будівництва, ремонту та інших інженерно-технічних заходів із захисту об’єктів критичної інфраструктури паливно-енергетичного сектору критичної інфраструктури;

– оплату поточного ремонту об’єктів культурної спадщини та пам’яток архітектури.

Всі інші напрями використання коштів з з рахунків United24 прямо не передбачені положеннями Порядку. Це може призвести до затримки перерахування таких коштів до отримувачів або ж взагалі до їх використання на інші цілі. Дане питання необхідно терміново вирішити шляхом закріплення у проекті закону №8433 відповідних положень. Або ж відповідні зміни у положення у Порядок.

Висновок

Інститут законодавчих ідей не рекомендує зазначений Проект Закону до прийняття без його доопрацювання.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute