Опис законопроекту

Проектом Закону про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2023 рік” щодо використання коштів державного фонду регіонального розвитку” (далі – законопроект) передбачається:

– призупинення на 2023 рік дію: абзацу другого частини першої, частин другої-п’ятої статті 241 Бюджетного кодексу України, частин другої – шостої статті 221 Закону України «Про засади державної регіональної політики»;

– у 2023 році кошти державного фонду регіонального розвитку використовуються у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з урахуванням особливостей, визначених положеннями законопроекту.

Контекст

Відповідно до статті 241 Бюджетного кодексу України Державний фонд регіонального розвитку створюється у складі державного бюджету та визначається в обсязі не менше 1,5 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період.

Відповідно до ст. 221 Закону України «Про засади державної регіональної політики», кошти державного фонду регіонального розвитку спрямовуються на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що відповідають пріоритетам, визначеним Державною стратегією регіонального розвитку України та відповідними регіональними стратегіями розвитку, а розподіл коштів здійснюється з урахуванням чисельності населення та рівня соціально-економічного розвитку відповідного регіону.

З початком повномасштабного вторгнення рф з’явилися непередбачувані виклики, які вимагають інших підходів щодо фінансування проектів за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку. Через масштабні руйнування, які зазнали території тих регіонів, що перебували під окупацією рф, а також із врахуванням обставин в тих регіонах де наразі ведуться активні бойові дії, пріоритетом державної політики у 2023 році буде відбудова та розвиток інфраструктури деокупованих територій в регіонах. Також об’єктивно не можливо дотриматись визначених Бюджетним кодексом та ЗУ “Про засади державної регіональної політики” вимог щодо розподілу коштів у зв’язку з відсутністю актуальних даних з соціально-економічного розвитку регіонів, Державної стратегії регіонального розвитку України, розроблених інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку.

Загальний правовий аналіз та експертиза відповідності принципам Декларації Лугано:

1. Проєкт закону не містить корупціогенних факторів.

2. Проєкт закону не відповідає наступним принципам Декларації Лугано:

– демократичної участі, оскільки він передбачає, що процес відновлення має бути цілісним зусиллям усього суспільства, спрямованим на демократичну участь населення, місцевого самоврядування та ефективну децентралізацію;

– залучення багатьох стейкхолдерів, оскільки він передбачає, що процес відновлення має сприяти співпраці між національними та міжнародними учасниками, включно з приватним сектором, громадянським суспільством, науковими колами та місцевими органами влади.

3. Проєкт закону містить інші зауваження щодо відповідності вимогам законодавства.

Зауваження до законопроекту

1. Законопроектом пропонується встановити, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, утворює комісію для попереднього відбору інвестиційних програм і проектів та оцінки їх на відповідність вимогам законодавства, до складу якої входять члени Комітету Верховної Ради України з питань бюджету за рішенням цього комітету (чисельністю не менше 50 відсотків складу такої комісії).

З метою дотримання прав громадськості та забезпечення об’єктивного та обґрунтованого відбору інвестиційних програм та проектів доцільно вже у законопроекті передбачити обов’язковість включення до складу такої комісії представників громадських об’єднань та місцевого самоврядування. Це можуть бути громадські об’єднання, які здійснюють свою діяльність у сфері децентралізації, регіонального розвитку, реформування адміністративно-територіального устрою тощо. Крім того, до роботи комісії доцільно залучити представників всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування.

Рекомендуємо абзац восьмий п.1 розділу І законопроекту викласти в наступній редакції:

“Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, утворює комісію для попереднього відбору інвестиційних програм і проектів та оцінки їх на відповідність вимогам законодавства, до складу якої входять члени Комітету Верховної Ради України з питань бюджету за рішенням цього комітету (чисельністю не менше 50 відсотків складу такої комісії), регіональних відділень всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, наукових, інших установ та громадських об’єднань, до сфери діяльності яких належать питання соціально-економічного, інвестиційного та/або регіонального розвитку територій”.

2. У законопроекті вказано, що інвестиційні програми і проекти, що реалізуються за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, підлягають співфінансуванню з місцевих бюджетів в обсязі не менше 10 відсотків, а для бюджетів міських територіальних громад: міст Києва і Севастополя та міст з населенням понад 225 тисяч осіб – не менше 50 відсотків. Офіційна статистика щодо чисельності наявного населення в Україні та регіонах, районах, територіальних громадах, містах, селищах міського типу міститься на сайті Державної служби статистики і вона складена станом на 1 січня 2022 року. У зв’язку з повномасштабним вторгенням російських військ, тривалими бойовими діями та великої кількості внутрішньо переміщених осіб такі статистичні дані не відображають реальної ситуації з населенням міст та селищ. У зв’язку з цим буде важко об’єктивно визначити перелік міст у яких населення становить понад 225 тисяч осіб.

3. У законопроекті вказано, що за результатами здійснення попереднього відбору та оцінки на відповідність вимогам законодавства поданих інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, подає їх для відкритого голосування громадян засобами Єдиного державного веб-порталу електронних послуг (далі – Портал Дія). Під час такого голосування громадянин може віддати один голос за одну інвестиційну програму (проект) регіону за місцем реєстрації місця проживання або за місцем проживання внутрішньо переміщеної особи.

Отже визначення результатів голосування буде здійснюватися лише через Портал Дія. Інших механізмів врахування думки громадян певного регіону не передбачено.

Таким чином, якщо особа не має можливості або навичок користування Порталом Дія (навички користування комп’ютером, наявність електронного цифрового підпису тощо), або ж не має можливості встановити мобільний додаток Порталу Дія (наприклад, через похилий вік або скрутне матеріальне становище), то вона буде позбавлена можливості взяти участь у відповідному голосуванні. Необхідно передбачити інші механізми участі у голосуванні, наприклад, шляхом подання відповідної заяви до центрів надання адміністративних послуг, органів місцевого самоврядування та органів соціального захисту.

4. Законопроектом пропонується доповнити пункт 3 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» новими положеннями щодо призупинення на 2023 рік абзацу другого частини першої, частини другої, абзаців першого-п’ятого частини третьої статті 241 Бюджетного кодексу України, частин другої – шостої статті 221 Закону України «Про засади державної регіональної політики».

Призупинення законом про Державний бюджет України дії чинних актів законодавства, зміни передбаченого ними правового регулювання відносин суперечить численним рішенням Конституційного Суду України. Зокрема, до них належать рішення № 6рп/2007 від 09.07.2007, згідно з яким зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України шляхом внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України, визнано таким, що не відповідає ст.ст. 1, 3, ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 19, ст.ст. 21, 22, п. 1 ч. 2 ст. 92, ч.ч. 1-3 ст. 95 Конституції України, а також рішення від 22.05.2008 № 10-рп/2008, в якому Конституційний Суд України визначив, що законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об’єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок – скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

Відповідного змісту правова позиція Конституційного Суду України була сформульована у його рішенні від 30.11.2010 № 22-рп/2010, в якому з урахуванням правових позицій, висловлених у рішеннях від 09.07.2007 № 6-рп/2007 та від 22.05.2008 № 10-рп/2008, визнані неконституційними положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік», якими внесено зміни та доповнення до ряду законодавчих актів, а також встановлено правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України.

Рекомендації.

Для реалізації визначених законопроектом механізмів використання коштів державного фонду регіонального розвитку, а також з метою дотримання висновків Конституційного суду, які містяться у зазначених вище рішеннях, пропонуємо наступний підхід, який усуває зазначені вище ризики, а саме:

1) змінити назву законопроекту, яка буде відображати його зміст, наприклад на “Проект закону про внесення змін до деяких законів України щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку в умовах дії воєнного стану”;

2) статтю 241 Бюджетного кодексу України доповнити частинами шостою та сьомою наступного змісту:

“6. У період дії воєнного стану положення частин другої – п’ятої цієї статті не застосовуються, а спрямування коштів державного фонду регіонального розвитку на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку здійснюється згідно положень частини сьомої цієї статті.

7. Розподіл коштів державного фонду регіонального розвитку за адміністративно-територіальними одиницями та інвестиційними програмами і проектами регіонального розвитку у період дії воєнного стану затверджується Кабінетом Міністрів України.

Оцінка та попередній конкурсний відбір інвестиційних програм і проектів здійснюються відповідними регіональним комісіями, утвореними обласними, Київською міською (військовими) держадміністрації.

До складу регіональної комісії включаються представники органу, який її утворив, а також можуть включатися представники органів місцевого самоврядування, територіальних органів центральних органів виконавчої влади, регіональних відділень всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування, наукових, інших установ та громадських об’єднань, до сфери діяльності яких належать питання соціально-економічного, інвестиційного та/або регіонального розвитку територій. Представники громадських об’єднань мають становити не менше 20% складу регіональної комісії. До роботи регіональної комісії можуть залучатися незалежні експерти (за згодою) для проведення оцінки інвестиційних програм і проектів.

Відібрані регіональними комісіями інвестиційні програми і проекти регіонального розвитку передаються комісії центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, для їх наступної оцінка щодо відповідності вимогам законодавства.

Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, порядок формування та роботи регіональних комісій, комісії центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, а також порядок підготовки пропозицій щодо розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку в умовах дії воєнного стану, затверджується Кабінетом Міністрів України.”

Така редакція дозволить на рівні закону встановити загальні засади розподілу коштів державного фонду регіонального розвитку, а також надасть правову підставу Кабінету Міністрів України для розроблення відповідного порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку.

2) статтю 221 Закону України “Про засади державної регіональної політики” доповнити частиною сьомою наступного змісту:

“7. У період дії воєнного стану положення частин другої – шостої цієї статті не застосовуються, а спрямування коштів державного фонду регіонального розвитку на виконання інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку здійснюється згідно положень частини шостої статті 241 Бюджетного кодексу України”.

Висновок

Інститут законодавчих ідей не рекомендує зазначений законопроект до прийняття без додаткового доопрацювання.

---

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”