Про внесення змін до Закону України "Про громадянство України" щодо особливостей набуття та втрати громадянства України окремими категоріям осіб
Резюме
Пропонується врегулювання питання набуття та втрати громадянства України окремими категоріям осіб у зв’язку зі збройною агресією Російської Федерації проти України.
Аналіз чинних норм
Підстави набуття і припинення громадянства визначаються Законом України “Про громадянство України”. Втрата громадянства відбувається на підставі:
– добровільного набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття;
– набуття особою громадянства України внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів;
– на підставі добровільного вступу на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов’язком чи альтернативною (невійськовою) службою.
Розгляд заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України з підстав, передбачених міжнародними договорами України, внесення пропозицій Президентові України з цих питань здійснює Комісія при Президентові України з питань громадянства.
Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень затверджено Указом Президента України “Питання організації виконання Закону України “Про громадянство України” № 215/2001 від 27 березня 2001 року.
Аналіз запропонованих змін
Громадянство України не набуває особа, а також її близькі особи (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра), яка:
– заперечувала вчинення збройної агресії проти України державою, яка визнана в Україні державою-агресором, чи поширення державного суверенітету України на тимчасово окуповані території України;
– або здійснювала глорифікацію держави, яка визнана в Україні державою агресором, чи перебуває у збройному конфлікті (війні) з Україною, чи сприяла (сприяє) вчиненню збройної (військової) агресії проти України, а також військових формувань, політичних діячів таких держав, які підтримують збройну агресію проти України;
– або перебувала чи перебуває на посадах в органах, установах таких держав, відповідальних за державну безпеку чи безпеку вищого керівництва цих держав, брала чи бере участь у миротворчих місіях, діяльності збройних, військових, воєнізованих, парамілітарних або інших силових формуваннях зазначених держав;
– або публічно закликала до насильницької зміни конституційного ладу і цілісності України, розпалювання національної ворожнечі, пропаганди війни, тероризму, екстремізму, сепаратизму, підтримки комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів та їхньої символіки;
– або до якої застосовуються санкції, відповідно до Закону України «Про санкції».
Крім того, пропонується встановити додаткову обставину, за якої особа не приймається до громадянства України – якщо вона створює загрозу національним інтересам, національній безпеці, охороні громадського порядку, суверенітету і територіальній цілісності України, захисту права і свобод людини, їх повноцінному здійсненню.
Також пропонується ввести додаткові підстави втрати громадянства України:
– участь станом на 20 лютого 2014 року та після 20 лютого 2014 року у збройній агресії проти України збройних сил держави, яка визнана в Україні державою-агресором, чи перебуває у збройному конфлікті (війні) з Україною, чи сприяла (сприяє) вчиненню збройної (військової) агресії проти України, а так само перебування на посадах в органах, установах таких держав, відповідальних за державну безпеку чи безпеку вищого керівництва цих держав, участь у миротворчих місіях, збройних, військових, воєнізованих, парамілітарних або інших силових формуваннях зазначених держав;
– засудження в Україні за вчинення злочину проти основ національної безпеки України, проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку чи за вчинення терористичного акту, публічні заклики до вчинення терористичного акту, створення терористичної групи чи терористичної організації, сприяння вчиненню терористичного акту, а також за фінансування тероризму.
Корупціогенні фактори
1. Надмірні дискреційні повноваження
1.1. Законопроєктом пропонується встановити, що особа не приймається до громадянства України, якщо вона створює загрозу національним інтересам, національній безпеці, охороні громадського порядку, суверенітету і територіальній цілісності України, захисту права і свобод людини, їх повноцінному здійсненню.
Таким чином, кожна особа, яка бажає отримати громадянство України і має відповідні на те підстави, повинна також підтвердити, що вона не створює загрозу національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України тощо.
По-перше, зазначені категорії є оціночними поняттями, і посадові особи, які будуть приймати рішення, можуть тлумачити їх на власний розсуд, за своїми суб’єктивними переконаннями, не спираючись на жодні факти. Це створює корупційний ризик, оскільки недобросовісні посадові особи можуть вимагати неправомірну вигоду за підтвердження, що заявник не становить загрози національним інтересам, і відповідно прийняття позитивного рішення про набуття громадянства.
По-друге, законопроєктом не встановлюється, як саме має підтверджуватись відсутність зазначених обставин – чи за декларативним принципом, або за результатами спеціальної перевірки, або за іншою процедурою. Якщо такі обставини мають встановлюватись не за декларативним принципом, то має бути визначений уповноважений державний орган, процедура та строки перевірки, документ, який має бути виданий за результатами, передбачена можливість його оскарження тощо. Така прогалина створює корупційний ризик того, що особи, які приймають або розглядають документи, зможуть на власний розсуд вимагати від заявників додаткові документи (наприклад, збирання характеристик, свідчень, довідок тощо), які мають підтвердити відсутність обставин, які унеможливлюють набуття громадянства, таким чином затягуючи розгляд і вимагаючи неправомірну вигоду за пришвидшення вирішення питання.
Враховуючи викладене, рекомендуємо або виключити зазначену норму, або конкретизувати кожну обставину, за якої особа не приймається до громадянства, її визначення та ознаки, порядок та процедуру встановлення наявності або відсутності таких обставин.
1.2. Аналогічні зауваження стосуються статті 6-1 Закону, яка визначає підстави, за яких особа не набуває громадянство. Проєкт не визначає процедури, за якою мають бути встановлені такі обставини, зокрема, за декларативним принципом, або в результаті спеціальної перевірки.
Також, підстави не є чітко визначеними та конкретизованими, що створює ризики корупційних зловживань. Наприклад, однією із підстав є те, що особа “сприяла (сприяє) вчиненню збройної (військової) агресії проти України”. При цьому, в законопроєкті чітко не визначено, в чому саме полягає таке “сприяння”, що дозволяє довільне тлумачення правових норм. Зокрема, чи мається на увазі співучасть у військовому злочині, що встановлено судом, або посадова особа на власний розсуд може оцінювати діяння з такими ознаками. Це створює підґрунтя для суб’єктивного та упередженого рішення про “не набуття” громадянства, що сприятиме виникненню корупційних ризиків та можливих зловживань.
Крім того, окремі частини статті 6-1 не узгоджуються між собою. Наприклад, відповідно до частини першої, громадянство України не набуває особа, яка, зокрема, сприяла вчиненню військової агресії проти України. Разом з тим, відповідно до частини другої цієї ж статті, ці положення не поширюються на осіб, які публічно підтримують територіальну цілісність та суверенітет України.
Отже, громадянство може отримати особа, яка активно сприяла вчиненню збройної агресії проти України, однак потім “публічно підтримала” територіальну цілісність та суверенітет України, що нівелює сенс встановлення таких обмежень.
Одночасно, поняття “публічно підтримують” є оціночним, та підтвердження факту публічної підтримки, якщо особа не є публічним діячем (не відвідує ефіри ЗМІ, не веде блог тощо) без встановлених процедур містить ризики зловживань. Чи мається на увазі під публічним визнанням просте підписання заяви, або для того, щоб підтримка була визнана “публічною” особа має зробити оголошення в газету, публікації в соцмережах тощо. Зазначене створює корупційні ризики – у разі, якщо не будуть встановлені процедури та форма підтвердження факту публічної підтримки територіальної цілісності та суверенітету, недобросовісні посадові особи можуть вимагати неправомірну вигоду, за визнання такого факту, або навпаки, за неправомірну вигоду визнавати, що особа публічно підтримала територіальну цілісність та суверенітет України, хоча фактично особа цього не здійснювала.
Також частиною другою статті 6-1 не передбачено процедур, за якими уповноважені державні органи визнають, що особа не створює загрозу національним інтересам, національній безпеці та охороні громадського порядку України.
Рекомендуємо:
– визначити процедуру встановлення обставин, за яких особа не набуває громадянства, відповідальний за це державний орган та його повноваження при відповідній перевірці;
– визначити відповідальні державні органи, їх повноваження та процедуру встановлення чи створюють особи загрозу національним інтересам, національній безпеці та охороні громадського порядку України;
– узгодити частину першу та другу статті 6-1 та чітко визначити можливість або неможливість отримати громадянство у разі, якщо особа заперечувала вчинення збройної агресії, глорифікувала країну-агресора, сприяла вчиненню агресії, перебувала на певних посадах та потрапляла під санкції, однак в подальшому визнала помилки та процедуру і форму встановлення факту публічної підтримки територіальної цілісності та суверенітету України.
Інші зауваження
1. Законопроєктом пропонується ввести як підставу втрати громадянства участь особи станом на 20.02.2014 року та після 20.02.2014 року у збройній агресії проти України збройних сил держави, яка визнана в Україні державою-агресором. Тобто, фактично запроваджуються юридичні наслідки за дії, які мали місце до набрання чинності законопроєктом.
Зазначене суперечить статті 58 Конституції України, відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.
Крім того, це суперечить частині першій статті 25 Конституції України, відповідно до якої громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.
Статті 25 Конституції України також суперечить норма, відповідно до якої підставою для втрати громадянства є засудження за певні злочини.
Якщо законопроєктом будуть введені норми, які суперечать Конституції України, це може призвести до численних судових спорів за позовами осіб, яких на цій підставі позбавили громадянства.
Враховуючи викладене, рекомендуємо виключити цю норму із законопроєкту.
2. Законопроєктом пропонується встановити обставини, за яких громадянство України не набуває не тільки особа, яка вчиняла певні дії, а також її близькі особи – чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра. Отже, встановлюється колективна відповідальність за дії особи.
Це суперечить частині другій статті 61 Конституції України, згідно з якою юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Так, наприклад, можлива ситуація, коли новонароджена дитина не отримає громадянство України внаслідок того, що хтось із її батьків заперечував здійснення збройної агресії проти України. Вказаний підхід порушує права людини,
Рекомендуємо виключити заборону родичам особи, яка вчиняла дії, визначені статтею 6-1 отримувати громадянство України.
Позиції стейкхолдерів
Міністерство юстиції України та Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим надали зауваження до законопроєкту.1
Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій надало зауваження та пропозиції.2
Громадські організації БФ “Право на захист”, ГО “Десяте квітня”, МФОЗНС “Регіон Карпат” NEEKA, ГО “Центр прав людини ZMINA”, Проєкт “Без кордонів”, ГО “Студія сучасного права”, Free Belarus Center, Освітній дім прав людини – Чернігів, Асоціація українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів, Центр громадянської просвіти “Альменда”, Центр громадянських свобод в спільному зверненні закликали усунути суттєві вади законопроєкту, які у разі його прийняття призведуть до значних негативних наслідків як для громадян України, так і для тих іноземних громадян і осіб без громадянства, які мають право на набуття громадянства України.3
https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/1294609
https://r2p.org.ua/spilne-zvernennya/