Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 5716

Про забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей із залученням недержавних коштів та передачу земель в оренду, відчуження майна

Дата реєстрації
29.06.2021
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Безугла Мар'яна Володимирівна
Березін Максим Юрійович
Головний комітет
Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Опис законопроєкту

Метою законопроекту є залучення інвестицій щодо будівництва житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей.

Основною ідеєю законопроекту є створення спеціального фонду, грошові кошти якого будуть спрямовуватись на закупівлю житла для військовослужбовців, а саме:

1) грошові кошти, одержані від реалізації нерухомого майна суб’єктів господарювання, що належать до сфери управління Міністерства оборони України;

2) грошові кошти, одержані від реалізації нерухомого майна суб’єктів господарювання, що належать до сфери управління Міністерства оборони України, не зараховані до спеціального фонду Державного бюджету України, спрямовуються суб’єкту господарювання та використовуються відповідно до затвердженого фінансового плану;

3) грошові кошти, одержані від передачі в оренду земельних ділянок, що перебувають у постійному користуванні суб’єктів господарювання, що належать до сфери управління Міністерства оборони України.

Корупціогенні фактори

1. Надмірні дискреційні повноваження

1.1. Відповідно до ч. 1 ст. 39, інвестор має право на дострокове виконання своїх зобов’язань шляхом передачі замовнику квартир або майнових прав у інших об’єктах, незалежно від місцезнаходження та технічного стану таких об’єктів. Фактично це означає, що квартири або майнові права у інших об’єктах можливо передати будь-де, при цьому без огляду їх технічного стану (навіть якщо, наприклад, такий об’єкт є аварійним та потребує капітального ремонту). Окрім цього, таке рішення прийматиметься на власний розсуд замовника.

Вказане положення надає можливість реалізувати корупційні схеми при яких, шляхом підкупу посадових осіб, замовники та забудовники здійснюватимуть нерівноцінні обміни об’єктами нерухомості.

Вказані схеми уже реалізуються на практиці. Наразі триває розслідування корупційної схеми з нерухомістю, яка полягала у тому, що компанія забудовник в обмін на земельну ділянку площею близько 1 га в центрі Києва, де мали побудувати житловий комплекс з 50 квартирами та 30 паркомісцями для Нацгвардії. Натомість сторони уклали додаткові угоди, за якими Нацгвардія відмовилась від цих квартир в обмін на 65 квартир у будинку на околиці Києва. За версією слідства вартість цих квартир була на 81,6 мільйона гривень менша.2

Отже, з метою мінімізації ризиків виникнення корупційних схем з нерухомістю, вказане положення слід суттєво доопрацювати або видалити.

1.2. Відповідно до ст. 7 законопроєкту пропонується утворювати конкурсні комісії для проведення конкурсів по відбору інвесторів для реалізації проектів забудови земельних ділянок. Відповідні конкурсні комісії утворюються Міністром оборони України, центральними органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють керівництво військовими формуваннями, правоохоронними органами та Державним концерном «Укроборонпром».

Водночас, у законопроєкті навіть у загальних рисах не вказано про порядок формування таких комісій, їх персональний склад, будь-яких вимог до їх членів. Також відсутня конкурсна процедура визначення членів таких комісій. Фактично, конкурсні комісії зможуть утворюватися на власний розсуд, виключно керуючись суб’єктивним підходом Міністра оборони України, представників центральних органів виконавчої влади та Державного концерну «Укроборонпром».

Зважаючи на це та враховуючи значимість повноважень конкурсних комісій, наприклад, визначати розрахункову частку житла з урахуванням нормативно-грошової оцінки земельної ділянки та балансової вартості майна, що на ній розташоване (абз. 3 п. 4 ст. 12 законопроєкту), вказаний механізм утворення та формування комісій сприяє виникненню корупційних ризиків та можливих зловживань уповноважених осіб, зокрема включення до їх складу лише “потрібних” членів.

З метою усунення виявлених корупційних ризиків рекомендуємо удосконалити порядок формування конкурсних комісій.

1.3. Аналогічне зауваження стосується ст. 41 законопроєкту, у якій, передбачено формування комісій з аналізу діючих договорів.

1.4. Відповідно ч. 2 ст. 7 законопроєкту “у разі потреби голова конкурсної комісії може залучити до її роботи експертів та консультантів”.

Однак такому положенню бракує чіткості щодо розуміння того – коли саме виникає така потреба та на яких умовах відбувається таке залучення. Крім того, не визначена роль експертів та консультантів у роботі комісії

Вказані недоліки наділяють голову конкурсної комісії надмірними дискреційними повноваженнями на власний розсуд вирішувати вказані питання, що сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань.

З метою усунення корупційних ризиків, слід чітко визначити випадки та порядок залучення, а також роль експертів та консультантів у роботі комісії.

1.5. Згідно з ст. 8 законопроєкту перелік земельних ділянок для реалізації проектів забудови визначається військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, та правоохоронними органами за погодженням центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють керівництво військовими формуваннями, правоохоронними органами. Перелік земельних ділянок для реалізації проектів забудови визначається державними підприємствами оборонно-промислового комплексу, в тому числі казенними підприємствами, які включені до складу Державного концерну «Укроборонпром», а також державними підприємствами, утвореними Державним концерном «Укроборонпром» за погодженням Державного концерну «Укроборонпропром».

Водночас, законопроєктом не врегульовано порядок такого погодження, а також його строки, що наділяє представників центральних органів виконавчої влади та Державного концерну «Укроборонпром» надмірними дискреційними повноваженнями у кожному конкретному випадку на власний розсуд вирішувати погоджувати перелік земельних ділянок чи ні. Такі повноваження сприяють виникненню корупційних ризиків та корупційних зловживань вказаних осіб.

З метою усунення виявлених недоліків слід чітко визначити порядок погодження переліків земельних ділянок.

1.6. Аналогічне зауваження стосується ч. 5 ст. 37 законопроєкту, у якій, вказано, що у разі, якщо замовником є підприємства, що належить до сфери управління Міністерства оборони України, інвестиційний договір попередньо погоджується Міністерством оборони України. У разі, якщо замовником є державні підприємства оборонно-промислового комплексу, в тому числі казенні підприємства, які включені до складу Державного концерну «Укроборонпром», а також державні підприємства, утворені Державним концерном «Укроборонпром», інвестиційний договорів попередньо погоджується Державним концерном «Укроборонпром».

1.7. Відповідно до ст. 12 законопроєкту Міністерство оборони України, центральні органи виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють керівництво військовими формуваннями, правоохоронними органами та Державний концерн «Укроборонпром» мають право делегувати землекористувачам, які мають право постійного користування земельною ділянкою право бути замовником.

Водночас, законопроєктом жодним чином не регламентовано, у яких випадках відбувається таке делегування, яким чином відбувається таке делегування і т.д.

Вказані недоліки наділяють вказаних суб’єктів надмірними дискреційними повноваженнями у кожному конкретному випадку на власний розсуд приймати рішення делегувати землекористувачам право бути замовником чи ні. Це сприяє виникненню корупційних ризиків та можливих зловживань, зокрема вимагання неправомірної вигоди для прийняття необхідного рішення.

З метою усунення виявлених недоліків рекомендуємо чітко визначити підстави та порядок делегування землекористувачам права бути замовником.

1.8. Аналогічне зауваження стосується ч. 5 ст. 26 законопроєкту.

1.9. Відповідно до ч. 1 ст. 24 законопроєкту у разі відмови або ухилення переможця аукціону від підписання інвестиційного договору протягом місяця з дня оголошення результатів аукціону реєстраційний внесок йому не повертається і замовник аукціону має право запропонувати укласти інвестиційний договір учасникові аукціону, яким запропонована найбільш вигідна конкурсна пропозиція порівняно з конкурсними пропозиціями, запропонованими іншими учасниками аукціону, за винятком переможця аукціону.

Вживання конструкції “має право” наділяє замовника аукціону повноваженням на власний розсуд вирішувати пропонувати укласти інвестиційний договір іншому учасникові аукціону чи ні. Така надмірна дискреція сприяє вчиненню корупційних зловживань, зокрема вимаганню неправомірної вигоди задля надання відповідної пропозиції.

З метою усунення виявленого недоліку рекомендуємо доопрацювати вказане положення шляхом закріплення імперативного повноваження замовника.

1.10. Відповідно до ч. 1 ст. 38 законопроєкту, конкурсна комісія на своєму засіданні зобов’язана розглянути результати проведення аукціону та затвердити протокол про проведення аукціону або відмовити у затвердженні результатів аукціону з обґрунтуванням причини такої відмови.

Водночас, положення проєкту не містять підстав для відмови у затвердженні результатів аукціону. Вказане наділяє конкурсну комісію надмірними дискреційними повноваженнями на власний розсуд визначати затверджувати результати аукціону чи ні. Це сприяє корупційним зловживанням членів конкурсної комісії та можливості вимагати неправомірну вигоду за таке затвердження, а також надає можливість фактично нівелювати результати аукціону через формальні чи надумано “обґрунтовані” причини.

З метою усунення виявленого недоліку рекомендуємо доопрацювати вказане положення шляхом визначення чітких підстав для відмови у затвердженні результатів аукціону.

2. Відсутність чи недоліки конкурентних процедур

2.1. Відповідно до ч. 2 ст. 22, критерієм визначення переможця аукціону є максимальна кількість житла (кількість квартир та загальна площа житла), що може отримати замовник аукціону у грошовій та/або натуральній формі, прогнозні строки закінчення його будівництва та здачі в експлуатацію згідно графіку, який надано учасником аукціону та ділова репутація учасника.

При цьому законопроєктом ніяким чином не конкретизований вказаний критерій та не визначений порядок оцінювання ділової репутації учасника. Вказане уможливлює суб’єктивний підхід при визначенні ділової репутації учасника аукціону, що в свою чергу сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань, зокрема вимагання неправомірної вигоди як фактору “належної” оцінки ділової репутації.

З метою усунення корупційних ризиків, вказане положення потребує доопрацювання в частині критеріїв визначення переможця аукціону.

2.2. Відповідно до запропонованої редакції п. 6 ст. 26 законопроєкту “…Максимальний розмір реєстраційного внеску для реєстрації в торговій електронній системі не повинен перевищувати 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян”.

П. 6 ст. 45 законопроєкту визначає реєстраційні внески від 1 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідно до норм Податкового кодексу України (статті 169, рoзділ ІV), максимальний внесок складатиме всього 1700 грн.

Вважаємо, що такий малий розмір реєстраційного внеску дозволятиме брати участь у процедурі фіктивні підприємства або так звані. “підприємства-одноденки”, у тому числі з сумнівними фінансовими спроможностями.

Зважаючи на положення ч. 1 ст. 24 законопроєкту, відповідно до якої у разі відмови або ухилення переможця аукціону від підписання інвестиційного договору протягом місяця з дня оголошення результатів аукціону реєстраційний внесок йому не повертається і замовник аукціону має право запропонувати укласти інвестиційний договір учасникові аукціону, яким запропонована найбільш вигідна конкурсна пропозиція порівняно з конкурсними пропозиціями, запропонованими іншими учасниками аукціону, за винятком переможця аукціону, та невисокий реєстраційний внесок можливі випадки штучного створення конкуренції та організації аукціону під “вибраного” учасника.

З метою мінімізації корупційних ризиків та унеможливлення проведення “фіктивних” аукціонів, рекомендуємо переглянути розмір реєстраційного внеску у бік його збільшення.

2.3. Відповідно до ст. 15 законопроєкту у разі, якщо організатор аукціону допустив істотні порушення порядку підготовки та проведення аукціону, що перешкодило зацікавленій особі взяти участь або перемогти на аукціоні, організатор аукціону зобов’язаний повернути такій особі реєстраційний внесок та сплатити їй штраф у розмірі реєстраційного внеску.

Вважаємо, що істотні порушення порядку підготовки та проведення аукціону мають бути підставою для його повторного проведення чи скасування. У іншому випадку організатор аукціону зможе навмисно допускати такі порушення з метою впливу на результати аукціону. Існує ризик вчинення таких дій з метою або як наслідок отримання неправомірної вигоди.

З метою усунення корупційних ризиків, вказане положення законопроєкту слід доопрацювати.

2.4. Аналогічне зауваження стосується ч. 1 ст. 29 законопроєкту, відповідно до якої у разі якщо порушення порядку підготовки та/або проведення аукціону перешкодило особі взяти участь або перемогти на аукціоні, порушник зобов’язаний сплатити такій особі штраф у розмірі гарантійного внеску.

2.5. Згідно з ч.3 ст. 25 законопроєкту, повторний аукціон, другий повторний аукціон може проводитись за наявності менш як двох учасників.

З урахуванням усіх вищевказаних недоліків та можливості штучного створення конкуренції, вважаємо, що проведення аукціону за наявності менш як двох учасників є нелогічним та таким, що позбавляє вказану процедуру необхідних їй ознак, зокрема можливості конкуренції з метою пропонування якнайбільшої ціни.

З метою усунення корупційних ризиків пов’язаних з проведенням аукціону “під одного учасника” рекомендуємо вказане положення законопроєкту доопрацювати.

3. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності юридичних та фізичних осіб під час здійснення публічних процедур

3.1. Відповідно до ст. 8 законопроєкту потенційний інвестор має право звернутись листом з проханням провести конкурс по відбору інвестора для реалізації проекту забудови земельної ділянки.

Водночас, у законопроєкті не визначено до кого конкретно може звернутись інвестор, не встановлені вимоги до форми та змісту такого листа. Окрім цього, законопроєктом не врегульовано, яким чином цей лист розглядається та у які строки має (та чи має взагалі) бути надана відповідь на нього, не визначено, звідки потенційний інвестор може дізнатися про можливість здійснення забудови.

Вказані недоліки сприяють виникненню корупційних ризиків, коли визначальним фактором “успішного” розгляду такого листа інвестора буде надання ним неправомірної вигоди.

З метою усунення корупційних ризиків, вказане положення законопроєкту потребує доопрацювання.

3.2. Ч. 2 ст. 10 законопроєкту визначає перелік осіб, які не можуть бути учасниками аукціонів по відбору інвесторів.

Водночас деякі формулювання не є чіткими та не відповідають принципу юридичної визначеності, що сприяє виникненню корупційних ризиків при їх довільному тлумаченню.

Зокрема, не можуть бути учасниками аукціонів по відбору інвесторів:

– “… фізичні особи, які походять з держави-агресора”. Не видається можливим чітко встановити, що розуміється під вказаним “походженням”, народження на території цієї держави чи щось інше;

– “ держава, визнана Верховною Радою України державою-агресором, а також юридичні особи, в яких така держава має участь, і особи, які перебувають під контролем таких юридичних осіб”. Не видається можливим чітко встановити, що розуміється під вказаним “контролем”.

Інші зауваження

1. Відповідно до ч. 2 ст. 11 (в редакції законопроекту), «Комітет у межах своєї компетенції здійснює контрольну функцію шляхом прийняття відповідних рішень, підготовки висновків та надання рекомендацій…» (стосовно додержання норм цього закону).

Слід звернути увагу, що не всі передбачені у законі контрольні функції Комітету можуть бути реалізовані в контексті такого контролю. Оскільки у нормі законопроекту наявне слушне уточнення «у межах своїх повноважень», слід, серед іншого, додатково уточнити питання з приводу передачі земель в оренду (можливо – судовий контроль тощо).

2. Відповідно до ч. 4 ст. 43, результати проведення перевірки стану виконання діючих інвестиційних договорів та рішення комісії з аналізу діючих договорів затверджує комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесені питання соціального і правового захисту військовослужбовців та членів їх сімей. Разом із тим це не входить до переліку повноважень Комітету ВР (при цьому навіть не є властивим обов’язком комітету ВР).

НАКО у своєму аналізі3 звертає увагу також на такі суттєві недоліки законопроекту:

1. Законопроект не розкриває в повній мірі питання особливостей використання коштів, одержаних від реалізації нерухомого майна та передачі в оренду земельних ділянок.

Стаття 6 законопроєкту нормує особливості використання коштів, одержаних від реалізації нерухомого майна та передачі в оренду земельних ділянок виключно суб’єктів господарювання, що належать до сфери управління Міністерства оборони України. Разом з тим питання використання коштів, одержаних від реалізації нерухомого майна та передачі в оренду земельних ділянок військовими формуваннями, утвореними відповідно до законів України, та правоохоронними органами, державними підприємствами оборонно-промислового комплексу, в тому числі казенними підприємствами, які включені до складу Державного концерну «Укроборонпром», а також державними підприємствами, утвореними Державним концерном «Укроборонпром» взагалі не визначене.

З тексту законопроєкту незрозуміло, чи мають використовуватися кошти від реалізації нерухомого майна та передачі землі в оренду суб’єктів, які не належать до сфери управління Міністерства оборони України для реалізації положення законопроєкту в частині реалізації комплексу правових, економічних та соціальних заходів щодо забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей.

2. Законопроєктом не врегульовано норми (вимоги) щодо дотримання умов інвестиційних договорів, зокрема штрафні санкції

Доцільно також внести до законопроєкту норму щодо необхідності подання банківських гарантій. Форми їх забезпечення слід чітко прописати в законопроекті, також потрібно встановити критерії банків, що можуть надавати гарантії.

3. Суперечність між різними положеннями одного й того ж нормативно-правового акта у вирішенні одного й того ж питання, що допускає різне тлумачення норм – законопроєктом закладається підґрунтя для подвійного тлумачення, маніпуляцій та можливого соціального конфлікту

Законопроект взагалі не регулює питання забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей, а стосується більше процедури організації аукціонів, виділення земельних ділянок, відчуження нерухомого майна, передачі земель оборони в оренду тощо. У преамбулі законопроєкту вказано: “Цей Закон визначає комплекс правових, економічних та соціальних заходів з метою реалізації соціальних гарантій військовослужбовців щодо забезпечення житлом…”

Стаття 3 законопроєкту: “Основною метою Закону є залучення інвестицій щодо будівництва житла для військовослужбовців та членів їх сімей …” Стаття 2 законопроєкту в якій визначається сфера дії Закону визначає, що дія Закону поширюється на правовідносини предметом яких є будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей на земельних ділянках, які належать до сфери управління Міністерства оборони України, інших військових формувань, утвореним відповідно до законів України, та правоохоронних органів.

Крім того визначено, що дія окремих розділів зазначеного Закону поширюється на державні підприємства оборонно-промислового комплексу (ОПК), в тому числі казенні підприємства, які включені до складу Державного концерну «Укроборонпром», а також на державні підприємства, утворені Державним концерном «Укроборонпром»

Стаття 44 “Грошові кошти, одержані від реалізації нерухомого майна суб’єктів господарювання, що належать до сфери управління Міністерства оборони України, військових формувань, утворених відповідно до законів України, та правоохоронних органів, за вирахуванням балансової (залишкової) вартості такого майна, зараховуються до спеціального фонду Державного бюджету України та спрямовуються на закупівлю житла для військовослужбовців та членів їх сімей, або на виплату грошової компенсації за належне для отримання житлове приміщення. ”

Це саме стосується положення про оренду земель оборони (стаття 49 законопроєкту). Тобто зазначені статті можна тлумачити таким чином, що правовідносини на землях, які належать до сфери інших військових формувань та правоохоронних органів спрямовані для будівництва житла виключно для військовослужбовців та членів їх сімей. Тобто категорія поліцейських, осіб рядового та начальницького складу, які проходять службу в інших військових формуваннях та правоохоронних органах сектору безпеки та оборони автоматично виключаються з-під дії цього Закону в питанні реалізації соціальних гарантій

щодо забезпечення житлом.

Додатково існує можливість виникнення соціальної напруги серед працівників підприємств ОПК в контексті вирішення питання забезпечення житлом військовослужбовців та членів їх сімей за рахунок підприємств ОПК без врахування соціальних потреб працівників ОПК.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://www.unn.com.ua/uk/news/1800210-nabu-eks-komanduvacha-natsgvardiyi-zatrimali-yomu-povidomlyat-pro-pidozru
https://www.pravda.com.ua/news/2019/10/3/7227987/

https://nako.org.ua/storage/pdf/2021-09-27–02:01:31-%D0%90%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D1%96%D0%B7%20%D0%97%D0%9F%205716.pdf

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute