Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 5599дч

Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)

Дата реєстрації
01.07.2021
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Зеленський Володимир Олександрович Президент України
Головний комітет
Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Зміст

1. Опис законопроєкту

2. Корупціогенні фактори до першого читання

3. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання

4. Висновок по проведення антикорупційної експертизи

1. Опис законопроєкту

Законопроєкт спрямований на врегулювання правових та організаційних засад функціонування системи запобігання надмірному впливу осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів) та визначає зміст та порядок застосування заходів впливу до цих осіб.

2. Корупціогенні фактори до першого читання

За наслідками проведення антикорупційної експертизи законопроєкту до першого читання2 було виявлено низку корупціогенних факторів:

1. Надмірні дискреційні повноваження

2. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права під час здійснення публічних процедур

3. Відсутність процедури вирішення конфлікту інтересів

4. Прогалина

5. Поєднання нормотворчих, розпорядчих, контролюючих функцій у повноваженнях одного суб’єкта владних повноважень

Також до законопроєкту були висловлені зауваження по суті.

Законопроєкт було прийнято Верховною Радою України за основу 1 липня 2021 року. Надані пропозиції враховані не були.

Під час підготовки законопроекту до другого читання від суб’єктів права законодавчої ініціативи надійшло 1257 поправок і пропозицій

На засіданні Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки від 17.09.2021 року було враховано 59 правок і пропозицій, а 1211 відхилено.

До другого читання деякі пропозиції Інституту законодавчих ідей були частково враховані. Так, надано визначення представника олігарха, конкретизовано що розуміється під фінансуванням діяльності політичної партії, політичної агітації або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами, дещо конкретизований порядок визнання особи олігархом. Інші корупціогенні фактори та зауваження не були враховані, тому залишаються актуальними

3. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання

Проаналізувавши рішення Комітету щодо врахування пропозиції та правок поданих народними депутатами до другого читання, були виявлені корупціогенні фактори та зауваження по суті.

Корупціогенні фактори

1. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права під час здійснення публічних процедур

1.1. Відповідно до статті 3 редакції законопроєкту до другого читання, “особа вважається такою, яка відповідає ознаці участі у політичному житті, передбаченій пунктом 1 частини першої статті 2 цього Закону, якщо вона є: … 2) близькою особою з особою, зазначеною у пункті 1 частини першої цієї статті, у визначенні Закону України «Про запобігання корупції»”.

Згідно зі статтею 1 вказаного Закону близькі особи – члени сім’ї суб’єкта, зазначеного у частині першій статті 3 цього Закону, а також чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний та двоюрідний брати, рідна та двоюрідна сестри, рідний брат та сестра дружини (чоловіка), племінник, племінниця, рідний дядько, рідна тітка, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, батько та мати дружини (чоловіка) сина (дочки), усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням зазначеного суб’єкта.

Таким чином, усім вищеперелічені близькі особи Президента, Голови ВРУ, народних депутатів України, міністрів та інших осіб, визначених у пункті 1 частини 1 статті 3 законопроєкту автоматично відповідатимуть одній з трьох ознак, які є підставою для визнання особи олігархом. Це може призвести до того, що, наприклад, сестра дружини (чоловіка) керівника центрального органу виконавчої влади, яка має значні статки та є кінцевим бенефіціарним власником суб’єкта господарювання, який є суб’єктом природних монополій, однак реально не має жодного відношення до політичного життя можу бути визнана олігархом.

Вважаємо, що автоматичне поширення ознаки участі у політичному житті на такий великий перелік осіб є невиправданим втручанням у їх права, особливо зважаючи на ті суттєві правообмеження, які застосовуються внаслідок визнання особи олігархом. Вказане може штучно розширити перелік можливих олігархів та сприяє виникненню корупційних ризиків, приховуванню статків та контролю над суб’єктами господарювання чи можливого їх маскування шляхом переоформлення на підставних осіб.

З метою усунення виявлених недоліків, слід виключити вказане положення, або звузити та конкретизувати перелік таких близьких осіб.

1.2. Відповідно до статті 3 редакції законопроєкту особа вважається такою, яка відповідає ознаці участі у політичному житті, зокрема, якщо вона фінансувала діяльність політичної партії, політичну агітацію або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами.

До другого читання вказане положення було конкретизоване у примітці, яка досить об’ємно встановлює що розуміється під фінансуванням діяльності політичної партії, політичної агітації або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами.

Водночас, громіздка примітка не містить необхідних відомостей про об’єм фінансування діяльності політичної партії, політичної агітації або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами та період коли повинно було здійснюватися таке фінансування. За такого формулювання неможливо встановити, чи підпадає під таку ознаку особа, яка, наприклад, фінансувала демонстрацію за незалежність України у 1991 році, чи особа, яка здійснювала “організаційно-технічне забезпечення” (законопроєкт не конкретизує цього поняття) у вигляді виготовленні поліграфічної продукції для учасників Революції Гідності. Фактично будь-яка, особа яка напряму, або через належні їй суб’єкти господарювання здійснювала будь-яке забезпечення мітингів чи демонстрацій підпадатиме під ознаки олігарха. До того ж поняття “політичні вимоги” є оціночним, та може трактуватися по-різному.

З метою унеможливлення безпідставного віднесення осіб до таких, які відповідають ознаці участі у політичному житті, та подальшому необґрунтованому обмеженню їх прав, вказані положення законопроєкту потребують конкретизації.

1.3. Частина 1 статті 7 редакції законопроєкту до другого читання доповнюється заборонами для осіб, яких було визнано олігархом та внесено до Реєстру. Так, окрім іншого, пропонується заборонити їм:

1) … здійснювати внески у виборчі фонди кандидатів (крім власного виборчого фонду), політичних партій під час виборчого процесу відповідно до Виборчого кодексу України;

3) фінансувати будь-яку політичну агітацію, проведення мітингів або демонстрацій з політичними вимогами та гаслами.”

Вказані правообмеження суперечать низці чинних законодавчих актів, які гарантують свободу політичної діяльності та право власника розпоряджатися своїм майном, зокрема статті 15, 22, 41 Конституції України та статті 321 ЦК України. Окрім того, законопроєкт не розкриває зміст поняття “політичні вимоги та гасла”. Вказане уможливлює порушення прав осіб, та навпаки сприяє виникненню корупційних ризиків та приховуванню вказаної діяльності, а не її прозорості.

З метою усунення виявлених недоліків, вказане положення потребує доопрацювання.

1.4. У прикінцевих та перехідних положеннях законопроєкту визначено, що “Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності”.

Водночас у редакції законопроєкту до другого читання пропонується установити, що особи, які відповідно до цього Закону зобов’язані подавати декларації про контакти, подають такі декларації стосовно зустрічей (розмов), що мали місце з дня набрання чинності цим Законом до дня введення в дію цього Закону. Декларації, зазначені у абзаці першому цього пункту, подаються у чотирнадцятиденний строк з дня введення в дію цього Закону.

Вказане положення не підлягатиме застосуванню, адже поки закон не буде введено в дію, його норми не можуть покладати будь-яких обов’язків на осіб. Відповідно до статті 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Покладення такого обов’язку є неправомірним та нелогічним ще й з огляду на те, що особа не може заздалегідь (за шість місяців) знати, кого в майбутньому визнають олігархом та не зобов’язана запам’ятовувати зміст розмов з необмеженою кількістю людей, які згодом можуть стати олігархами для подачі декларації про контакт.

З метою усунення можливих порушень прав осіб, вказане положення потребує виключення

2. Надмірні дискреційні повноваження

У статті 5 редакції законопроєкту до другого читання дещо конкретизований порядок визнання особи олігархом. Так, згідно з частиною 4 особа, отримавши чи самостійно ознайомившись з повідомленням про засідання Ради національної безпеки і оборони України (далі РНБО) має право подати особисто письмові пояснення та інші документи у строк не пізніше ніж за 5 робочих днів до засідання РНБО, на якому заплановано розгляд подання про визнання її олігархом. За клопотанням особи та на підставі відповідного рішення РНБО її пояснення особисто можуть бути заслухані на засіданні РНБО.

Надання особі права подавати пояснення щодо підстав визнання її олігархом безумовно є позитивним нововведенням. Однак, у законопроєкті жодним чином не регламентовано порядку розгляду таких пояснень, не визначеного процесуального рішення, яке може прийняти РНБО за наслідками розгляду пояснень. Це наділяє РНБО надмірними дискреційними повноваженнями та робить чи не єдиний механізм захисту прав особи формальним та малодієвим, або ж навпаки дієвим, проте лише у випадку надання неправомірної вигоди.

Окрім того, відсутній обов’язок РНБО за клопотанням особи прийняти рішення щодо особистого заслуховуванні пояснень на засіданні, що свідчить про надмірні дискреційні повноваження РНБО на власний розсуд у кожному конкретному випадку вирішувати заслуховувати такі пояснення особисто чи ні. Вказане сприяє виникненню корупційних ризиків та можливого різного ставлення РНБО до осіб, які перебувають в однакових умовах.

З метою усунення виявлених недоліків, рекомендуємо конкретизувати процедуру розгляду РНБО письмових пояснень.

Інші зауваження

1. Частина 4 статті 6 редакції законопроєкту до другого читання доповнюється відомостями, які вносяться до Реєстру. Так, окрім іншого, пропонується вносити:

“…

5) перелік юридичних осіб, кінцевим бенефіціарним власником яких є особа, яка має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігарх);

6) перелік осіб, визначених у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, у виборчі фонди яких або виборчі фонди політичних партій, які висували цих осіб, робила внески особа, яка має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігарх) впродовж останніх трьох років”.

Вказане не узгоджується із положеннями частини 2 цієї статті, відповідно до якої Реєстр є інформаційно-телекомунікаційною системою, призначеною для публікації та обробки інформації про осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів), та осіб, які подають декларації про контакти, з метою забезпечення доступу до інформації про таких осіб та застосування до них заходів впливу.

Вищевказані відомості не стосуються олігархів та осіб, які подають декларації про контакти.

2. Редакцією законопроєкту до другого читання розширюється перелік публічних службовців, які зобов’язані подавати декларації про контакт з олігархом. Так, перелік доповнюється пунктом 12, до якого віднесено посади патронатної служби, помічників-консультантів народних депутатів України, помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, осіб, які займають посади патронатної служби в інших державних органах. Водночас, необхідних змін до профільних законів законопроєктом не передбачено. Вказане не дасть можливості притягнути вказаних осіб до дисциплінарної та політичної відповідальності. Додатково слід зазначити, що законопроєктом не визначено, що розуміється під “політичною” відповідальністю.

4. Висновок по проведення антикорупційної експертизи

Зважаючи на раніше невраховані та виявлені нові корупціогенні фактори та зауваження по суті, Інститут законодавчих ідей не рекомендує прийняття вказаного законопроєкту.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів)

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute