1. Опис законопроєкту до першого читання

Законопроєктом пропонується внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» (далі – Закон) та затвердження Антикорупційної стратегії 2021-2025 (далі – Стратегія).

Запропоновані зміни до Закону стосуються надання додаткових повноважень Національному агентству із запобігання корупції (далі – Національне агентство/НАЗК), зокрема, щодо розроблення проектів Антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми, а також здійснення координації, моніторингу та оцінки ефективності їх реалізації.

До другого читання було подано 528 поправок

2. Ключові зауваження до першого читання

1. Під час розгляду законопроєкту до першого читання ми рекомендували доповнити статтю 18-1 запропонованої редакції Закону положенням, яке б передбачало залучення громадськості не тільки під час внесення змін до антикорупційної програми, але й під час її формування.

На жаль, народними депутатами не було подано поправок, які б вказували на обов’язкове залучення громадськості при формулюванні антикорупційної програми на виконання Стратегії.

Вважаємо, що залучення громадськості до безпосереднього розроблення антикорупційної програми допоможе ефективніше її реалізовувати в майбутньому, а також врахує думки експертного середовища.

2. До першого читання законопроєктом пропонувалося викласти частину 1 статті 18-3 Закону у наступній редакції «Національне агентство забезпечує моніторинг та оцінку ефективності реалізації Антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми у визначеному ним порядку».

Задля забезпечення прозорості та передбачуваності процедури моніторингу та оцінки ми рекомендували визначити загальні засади їх проведення (форма моніторингу та оцінки, їх спосіб, строки проведення тощо) у Законі.

Проте у запропонованій редакції законопроєкту до другого читання суть вказаного положення не змінилася. Порядок процедури моніторингу та проведення оцінки ефективності реалізації Стратегій й надалі повністю визначає НАЗК. Народними депутатами не було подано поправок, які б враховували вказане зауваження.

3. До першого читання пропонувалося надати НАЗК можливість отримувати від спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції визначену в законі статистичну інформацію про результати їхньої роботи. Крім того, абзацом 25 частини 2 статті 18-3 запропонованої редакції Закону визначалося, що:

«Національне агентство визначає порядок надання відповідних статистичних даних, а також може визначити інші обов’язкові до надання спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, іншими юридичними особами статистичні дані або інформацію, пов’язану із реалізацією антикорупційної політики».

Зважаючи на достатньо широкий обсяг інформації, яку зобов’язані подавати вказані суб’єкти до НАЗК (20 пунктів, які визначені в законі) видавалося необґрунтованим встановлення права Національно агентства визначати «іншу інформацію, пов’язану із реалізацією антикорупційної політики». Ми рекомендували уточнити, яка ще інформація, пов’язана із реалізацією антикорупційної політики (крім тієї, яка визначена частиною 2 статті 18-3) може бути в розпорядженні спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції у Законі та зробити перелік такої інформації вичерпним.

На жаль, вказане положення після розгляду законопроєкту у комітеті до другого читання не зазнало змін (в контексті права НАЗК визначати іншу інформацію, яку необхідно надавати).

Варто зазначати, що поправки № 133 Н.д. Стефанчука Р. О. (р.к. №2) та № 136 Н.д. Фролова П. В. (р.к. №122) пропонували усунути вказаний недолік, проте вони не були підтримані комітетом.

3. Рішенням Комітету від 18.06.2022 року була затверджена друга редакція порівняльної таблиці законопроєкту до другого читання

Негативно оцінюємо відхилення попередньо підтриманих комітетом (до 2 читання) поправок:

– № 388 та № 391 щодо запровадження конкурсного добору на посаду Генерального прокурора (очікувана стратегічна ціль по вирішенню проблеми № 3.1.5. “Внутрішні управлінські процеси в органах прокуратури не завжди є прозорими та ефективними”).

– № 394 щодо запровадження конкурсного добору на керівні посади Національної поліції та мінімізації можливості політичного впливу на організацію діяльності Національної поліції (очікувана стратегічна ціль по вирішенню проблеми № 3.1.6. “Відсутність ефективної моделі призначення на посади, оплати праці, просування по службі та розгляду дисциплінарних скарг у системі Національної поліції України”).

Поправка № 507, яка була у попередній редакції відхилена, навпаки враховується. Відповідно до неї, виключається один з очікуваних стратегічних результатів вирішення проблеми 4.3.2. “Низька оперативність та якість здійснення досудового розслідування корупційних та пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень (значна частка таких проваджень тривають роками) обумовлена надмірною складністю окремих процесуальних дій”. Йдеться про те, що дисциплінарна відповідальність усіх учасників процесів є ефективним засобом забезпечення дотримання вимог кримінального процесуального законодавства та розумних строків розслідування та судового розгляду корупційних і пов’язаних з корупцією кримінальних правопорушень – за проблемою:

Не вистачило голосів за підтримку поправки № 511 (поставили на голосування в Залі Парламенту і не підтвердили), якою пропонувалося закріпити законодавче положення про те, що за відсутності заступника Генерального прокурора – керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури всі його повноваження здійснює перший заступник керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; та щодо удосконалення порядку формування конкурсної комісії з добору на адміністративні посади у Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі.

Не підтримання вказаної поправки може негативно вплинути на укріплення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та можливості стороннього впливу на її діяльність.

Крім того, Комітетом було доповнено редакцію проєкту до другого читання п’ятьма новими врахованими поправками:

1) № 198 стосовно того, що строки виконання заходів, спрямованих на реалізацію положень підпункту 3.6. пункту 3 Антикорупційної стратегії на 2021—2025 роки (стосується сектору оборони), мають розпочинатися не раніше, ніж через 30 днів з дня припинення чи скасування воєнного стану, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженого Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні».

Такі зміни є логічними з огляду на об’єктивну неможливість здійснення реформування оборонного сектору під час війни.

2) Поправка № 203 до підпункту 1.1 пункту 1 Антикорупційної стратегії на 2021—2025 роки (вступ) стосовно того, що Європейська комісія у висновку щодо заявок на членство в ЄС, поданих Україною, Грузією та Республікою Молдова від 17.06.2022 р. зазначила, що Україна досягла значного прогресу на шляху до верховенства права, проте подальша боротьба із корупцією залишається однією із основних вимог суспільства».

Така поправка має суто редакційний характер і актуалізує текст Антикорупційної стратегії зважаючи на останні події.

3) Поправка № 206 до підпункту 1.1 пункту 1 Антикорупційної стратегії на 2021—2025 роки (вступ) щодо виключення речення «Водночас досвід таких країн, як Грузія та Польща показує, що істотний прорив у протидії корупції можливий навіть протягом трьох — п’яти років за умови проведення державою швидких та ефективних змін».

Така поправка має суто редакційний характер та не несе жодного юридичного змісту.

4) Поправка № 347 до підпункту 3.1.1 підпункту 3.1. пункту 3 Антикорупційної стратегії на 2021—2025 роки, якою слова «та просування суддів» замінюються словами: «кандидатів для призначення на посаду судді».

Така поправка має суто редакційний характер.

5) Поправка № 417, якою пропонується визначити новий очікуваний стратегічний результат вирішення проблеми 3.2.7. “Неефективний механізм здійснення попереднього контролю та оцінки впливу на конкуренцію при створенні та функціонування суб’єктів господарювання обумовлює негативний вплив на конкуренцію”.

Замість визначення того, що законодавством закріплено, що рішення щодо створення суб’єктів господарювання державного та комунального секторів економіки, які прийняті без попереднього отримання погодження органів Антимонопольного комітету України, є нікчемними, пропонується встановити необхідність на законодавчому рівні запровадити достатньо дієві механізми контролю впливу за конкуренцією у зв’язку із можливими антиконкурентними діями у секторах економіки».

Запропоновані зміни є нечіткими та не визначають конкретного результату, досягнення якого можна оцінити, адже “достатня дієвість” є оціночним судженням. Натомість, попередня редакція була більш визначеною та встановлювала конкретний юридичний результат – необхідність отримання погодження органів Антимонопольного комітету України.

4. Інші зауваження до другого читання

4.1. Щодо внесення змін до Закону

1. Поправки № 14 Н.д. Кабаченко В. В. (р.к. №184), Н.д. Наливайченко В. О. (р.к. №164), Н.д. Шинкаренко І. А. (р.к. №117), Н.д. Ткаченко О. М. (р.к. №342), Н.д. Славицька А. К. (р.к. №161) та № 21 Н.д. Фролов П. В. (р.к. №122).

Поправками пропонується внести зміни до частини 3 статті 18 запропонованої редакції Закону, якими посеред іншого передбачити, що розроблення нової Стратегії має відбуватися у році (не пізніше 1 серпня) в якому завершується дія попередньої Стратегії. Проте частиною 4 цієї статті передбачено, що:

«Антикорупційна стратегія розробляється Національним агентством на основі аналізу ситуації щодо корупції та результатів виконання попередньої Антикорупційної стратегії».

Згідно із цими положеннями розроблення нової Стратегії має відбуватися в рік закінчення попередньої. Тобто, до 1 серпня відповідного року НАЗК має представити нову Стратегію Кабінету Міністрів України. Проте під час розроблення нової Стратегії має враховуватися результати виконання попередньої.

Оскільки нова Стратегія розробляється відразу після закінчення попередньої Національне агентство буде мати недостатньо часу для врахування результатів виконання попередньої Стратегії.

2. Пунктом 5 законопроєкту встановлено, що:

«Національному агентству з питань запобігання корупції (далі — Національне агентство) забезпечити створення та ввести в експлуатацію інформаційну систему моніторингу реалізації антикорупційної політики».

Проте у цьому положенні відсутній строк протягом якого Національне агентство зобов’язане створити та ввести в експлуатацію вказану систему.

Для забезпечення ефективності правозастосування доцільно визначити конкретний строк протягом якого НАЗК повинно виконати вказаний обов’язок.

Однак народними депутатами не подавалися поправки, які б виправляли вказаний недолік.

4.2. Щодо положень Антикорупційної стратегії на 2021-2025 роки

1. Поправкою № 391 Н.д. Кабаченко В. В. (р.к. №184), Н.д. Наливайченко В. О. (р.к. №164), Н.д. Шинкаренко І. А. (р.к. №117), Н.д. Ткаченко О. М. (р.к. №342), Н.д. Славицька А. К. (р.к. №161) пропонувалося включити до Стратегії пункт 3.1.7, яким встановити, що:

«3.1.7. Проблема. Вдосконалення процесу проведення незалежного оцінювання роботи антикорупційних органів та розробки механізмів притягнення до відповідальності. механізмів притягнення до відповідальності.

Очікувані стратегічні результати:

1) повноваження щодо внутрішнього контролю для Національного антикорупційного бюро України та притягнення за скоєнні правопорушення співробітниками Національного антикорупційного бюро України здійснює Державне бюро розслідувань;

2) встановлення в законодавстві підстави для звільнення керівників антикорупційних органів як набрання законної сили рішення суду про притягнення його до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією;

3) необхідність проведення незалежного зовнішнього аудиту Національного антикорупційного бюро України».

Вказану поправу комітетом було враховано редакційно. У запропонованій комітетом редакції законопроєкту підпункт 2 пункту 3.1.7. був сформульований наступним чином:

«2) врегульовано питання щодо підстав для звільнення керівників правоохоронних органів у разі притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією».

Запропонована поправка № 391 звужує гарантій незалежності керівників антикорупційних органів, оскільки створює нові, необґрунтовані підстави їх звільнення та можливості тиску на вказаних осіб.

Так, процедура притягнення до адміністративної відповідальності характеризується спрощеними (порівняно із процедурою притягнення до кримінальної відповідальності) стандартами захисту прав та інтересів особи, яку притягують до відповідальності. Зокрема, у частині збору та оцінки доказів, доведення вини у вчиненні правопорушення, правових і процесуальних можливостей особи щодо свого захисту, а також дотримання інших процесуальних гарантій. Наприклад, ініціювання процедури притягнення до адміністративної відповідальності може проводитися працівниками НАЗК (стаття 255 КУпАП) без досудового розслідування, врахування позицій особи, яку притягують до відповідальності тощо. У справах про адміністративне правопорушення відсутня можливість оскарження рішень суддів у касаційному провадженні.

Крім того, набрання законної сили рішенням суду про притягнення до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення не є підставою звільнення для значної кількості осіб, які займають високі державні посади (наприклад, народні депутати України – стаття 81 Конституції України). Тому встановлення такої підстави лише для керівників антикорупційних органів видається необґрунтованим та може сприяти виникненню корупційних ризиків.

5. Важливі зміни

Інститут законодавчих ідей підтримує закріплення в Антикорупційній стратегії на 2021-2025 роки положення щодо обов’язкового проведення антикорупційної експертизи проектів та чинних нормативно-правових актів, а також запровадження обов’язкового розгляду та опублікування результатів громадської антикорупційної експертизи (підпункт 2 пункту 2.1.3.)

Ми також підтримуємо положення щодо залучення громадськості до аналізу та усунення корупційних ризиків у нормативно-правових актах органів державної влади та органів місцевого самоврядування (підпункт 3 пункту 2.1.4).

Сподіваємось на найшвидше досягнення поставлений цілей.