Проєкт Закону «Про кредитні спілки»
Опис законопроєкту
Законопроєктом пропонується оновлення редакції чинного Закону України “Про кредитні спілки” з метою закріплення нових підходів до регулювання ринку кредитних спілок та діяльності кредитних спілок. Також, вносяться зміни до низки законодавчих актів України, які кореспондують з пропонованими законопроєктом положеннями.
Резюме
Законопроєкт містить такі корупціогенні фактори:
1. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.
2. Надмірні обтяження чи штучні перешкоди для отримувачів адміністративних послуг, які виникають завдяки юридичній колізії.
3. Необґрунтоване використання оціночних понять.
4. Прогалина.
5. Надмірні дискреційні повноваження.
6. Поєднання нормотворчих, розпорядчих, контролюючих функцій у повноваженнях одного суб’єкта владних повноважень.
7. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права під час здійснення публічних процедур.
Корупціогенні фактори
1. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.
1.1. Пунктом 11 частини п’ятої статті 4 законопроєкту визначено, що кредитна спілка має право здійснювати іншу господарську діяльність виключно за умови, що така діяльність пов’язана з основою діяльністю кредитної спілки з надання фінансових послуг або необхідна кредитній спілці для забезпечення більшої доступності фінансових послуг для її членів, а саме, зокрема, здійснювати іншу господарську діяльність, з урахуванням обмежень, встановлених нормативно-правовими актами Регулятора, за винятком діяльності у сфері матеріального виробництва і торгівлі.
Проте у законопроєкті відсутні загальні орієнтири такого підзаконного регулювання, а саме загальні принципи до встановлення таких обмежень Регулятором. Крім того, вказане положення містить нечітке формулювання умов, за яких здійснюється обмеження права на здійснення такої “іншої господарської діяльності”, що сприяє виникненню корупційних ризиків
Таким чином, пункт 11 частини п’ятої статті 4 законопроєкту потребує доопрацювання.
1.2. У законопроєкті використовуються чисельні відсильні норми на необхідність затвердження нормативно-правових документів Регулятора – НБУ. Такий великий об’єм нормотворчої підзаконної діяльності ставить реалізацію положень законопроєкту у безпосередню залежність від нормативно-правових актів Регулятора, а також свідчить про незавершеність механізму правового регулювання та відтерміновує його подальшу фактичну реалізацію.
2. Надмірні обтяження чи штучні перешкоди для отримувачів адміністративних послуг, які виникають завдяки юридичній колізії.
2.1. Пунктом другим частини другої статті 10 законопроєкту визначено, що одним з документів, які заявник подає Регулятору – НБУ разом із заявою про видачу ліцензії, є засвідчена в установленому порядку копія статуту заявника або код доступу до результатів надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації, що надає доступ до копії статуту в електронній формі у Єдиному державному реєстрі.
Проте, відповідно до частини сьомої та восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги», суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб’єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління.
Суб’єкт надання адміністративної послуги отримує відповідні документи або інформацію без участі суб’єкта звернення на підставі поданих відомостей у заяві, у тому числі шляхом доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління, або через систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів.
З 01 січня 2016 року норми Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань» не передбачають видачу за результатами проведення державної реєстрації установчих документів юридичної особи в паперовому вигляді. Результати надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації, у тому числі установчі документи, підлягають обов’язковому безоплатному оприлюдненню на порталі електронних сервісів (статті 12, 25 зазначеного вище Закону).
Вищевказане положення законопроєкту сприяє виникненню надмірних обтяжень чи штучних перешкод для отримувачів адміністративних послуг, що є також корупціогенним фактором.
З метою усунення вказаного ризику пропонуємо виключити необхідність подання «засвідченої в установленому порядку копії статуту заявника», оскільки є можливість отримувати зазначені копії статутів за допомогою власного доступу до відомостей Єдиного державного реєстру.
2.2. Частиною одинадцятою статті 20 законопроєкту визначено, що матеріали, передбачені пунктом 4 цієї частини («матеріали, необхідні для прийняття рішень з питань порядку денного загальних зборів членів кредитної спілки»), розміщуються на власному веб-сайті кредитної спілки не пізніше ніж за 30 днів до дати проведення загальних зборів членів кредитної спілки, а для позачергових загальних зборів членів кредитної спілки – протягом 5 робочих днів з моменту прийняття рішення про їх проведення. Ненадання зазначеної інформації на власному веб-сайті кредитної спілки є порушенням процедури скликання загальних зборів членів кредитної спілки.
Частиною десятою цієї ж статті законопроєкту визначено, що текст запрошення може бути опублікований також 1) на веб-сайтах (сторінках) об’єднання кредитних спілок, членом якого є кредитна спілка; 2) у засобах масової інформації (за їх наявності) органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальної одиниці (одиниць), яка (які) відповідає (відповідають) територіальній ознаці членства в кредитній спілці; 3) у інших джерелах інформації, передбачених статутом кредитної спілки та/або її внутрішніх документах. А отже, надано можливість вибору щодо опублікування інформації й на інших джерелах.
Таким чином, існує суперечність між положеннями законопроєкту, яка потребує усунення.
2.3. Частиною сьомою статті 32 законопроєкту визначено, що у разі подання Регулятору та/або оприлюднення недостовірної (неповної) фінансової звітності, а також недотримання порядку спростування такої звітності, голова правління кредитної спілки та головний бухгалтер кредитної спілки несуть відповідальність, установлену законодавством України.
Проте, пунктом 22 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
Отже, з метою усунення виявленої суперечності слово «законодавством» необхідно замінити на слово «законом».
2.4. Аналогічні зауваження стосуються положень абзацу п’ятого частини четвертої статті 46 законопроєкту.
3. Необґрунтоване використання оціночних понять.
3.1. Частиною шостою статті 12 законопроєкту визначено, що Регулятор відмовляє у розширенні обсягу ліцензії у разі, якщо подані кредитною спілкою документи містять неповну та/або недостовірну інформацію та/або не відповідають вимогам законів України та нормативно-правових актів Регулятора.
Водночас, у законопроєкті відсутні критерії та вимоги до такої інформації, що робить вказане поняття оціночним. Використання таких понять призведе до того, що встановлення “повноти” та «достовірності» інформації буде виключно суб’єктивним рішенням Регулятора. Також у положеннях законопроєкту відсутня чітка регламентація порядку здійснення такого повноваження, відсутній вичерпний перелік або чітко визначені підстави прийняття чи відмови у прийнятті рішення, що дозволяє суб’єкту владних повноважень діяти на власний розсуд, що також сприятиме виникненню корупційних ризиків
Таким чином, слова «неповну та/або недостовірну» необхідно виключити, або конкретизувати вказані поняття
3.2. Відповідно до частини другої статті 17 законопроєкту система управління кредитної спілки повинна відповідати вимогам щодо, зокрема, 2) ефективної системи внутрішнього контролю; 5) високого рівня культури управління кредитної спілкою.
Проте, у положеннях законопроєкту вказані поняття не визначені. Використання таких оціночних понять призводить до довільного тлумачення та самостійного наповнення їх змістом суб’єктом правозастосування – Регулятором, тому вони потребують чіткого визначення або хоча б встановлення їх головних ознак.
3.3. Аналогічні зауваження стосуються вживання слів «комплексна та адекватна система управління ризиками», що застосовується у частині першій статті 26 законопроєкту, а також слів «суттєвого порушення законодавства з питань, що належать до компетенції Регулятора» та «суттєвої загрози або сумнівів щодо можливості надавача фінансових послуг продовжувати діяльність на безперервній основі», що використовується у пунктах 1 та 2 частини четвертої статті 42 законопроєкту.
4. Прогалина.
4.1. Частиною четвертою статті 13 законопроєкту визначено, що Регулятор має право прийняти рішення про припинення діяльності відокремленого підрозділу, якщо його діяльність не відповідає вимогам цього Закону та нормативно-правових актів Регулятора до приведення його діяльності у відповідність із такими вимогами.
Проте, положеннями законопроєкту не передбачено порядку прийняття такого рішення та строків його прийняття, що сприяє виникненню корупційних ризиків та надає надмірні дискреційні повноваження Регулятору самостійно визначати порядок реалізації такого повноваження.
З метою усунення цього недоліку вказане положення потребує доопрацювання.
4.2. Частиною сімнадцять статті 20 законопроєкту визначено, що наявність підстав для припинення повноважень члена ради кредитної спілки (крім голови ради кредитної спілки), встановлених цією частиною підтверджується головою ради кредитної спілки, а наявність підстав для припинення повноважень голови ради кредитної спілки – особою, визначеною статутом кредитної спілки.
Проте порядок реалізації такого підтвердження законопроєктом не визначений, тому це положення потребує доопрацювання. Наприклад, слід передбачити, що наявність підстав для припинення повноважень члена ради кредитної спілки підтверджується у встановленому Статутом кредитної спілки порядку.
4.3. У законопроєкті використано таке поняття, як «Інтернет-представництво Регулятора». Водночас, положеннями законопроєкту не надано його визначення. З метою усунення цього недоліку пропонуємо надати визначення терміну «інтернет-представництво Регулятора», або використовувати поняття, яке вже визначене законодавством – «веб – сайт Регулятора».
5. Надмірні дискреційні повноваження.
5.1. Частиною шостою статті 46 законопроєкту пропонується встановити, що Регулятор може зменшити розмір штрафних санкцій або не накладати штраф у випадку якщо стягнення суми штрафу спричинить суттєве погіршення фінансового стану кредитної спілки або спричинить неспроможність кредитної спілки своєчасно виконувати зобов’язання перед своїми членами або загрозу їхнім інтересам.
Проте, законопроєктом не надано критеріїв або умов, за яких «погіршення фінансового стану кредитної спілки» можна буде вважати «суттєвим», а також що буде вважатися «неспроможністю кредитної спілки своєчасно виконувати зобов’язання перед своїми членами або загрозу їхнім інтересам».
Тобто, це положення надає Регулятору повноваження Регулятору приймати рішення на власний розсуд в частині зменшення розміру штрафних санкцій або взагалі не застосування таких штрафів, що сприяє виникненню корупційних ризиків. З метою усунення виявлених недоліків вказане положення законопроєкту та потребує суттєвого доопрацювання.
5.2. Згідно з частиною п’ятою статті 25 законопроєкту, Регулятор своїми нормативно-правовими актами може визначати умови, за яких значима кредитна спілка та/або об’єднана кредитна спілка мають створити окремі підрозділи з управління ризиками, контролю за дотриманням норм (комплаєнс) та внутрішнього аудиту, а також порядок створення таких підрозділів.
Надання таких надмірних дискреційних повноважень сприяє виникненню корупційних ризиків, тому пропонуємо слова «може визначати» замінити на слово «визначає», а також на рівні законопроєкту передбачити основні ознаки, критерії за яких значима кредитна спілка та/або об’єднана кредитна спілка мають створити відповідні окремі підрозділи.
Аналогічне зауваження стосується частини четвертої статті 15, пункту 9 частини другої статті 53 законопроєкту.
5.3. Аналогічні зауваження стосуються частини шістнадцятої статті 56 законопроєкту в частині слів «Регулятор має право відмовити у наданні дозволу на реорганізацію та затвердженні плану реорганізації кредитної спілки виключно у разі … 4) подані документи містять недостовірну інформацію».
5.4. Аналогічні зауваження стосуються використання таких слів як «8) інші функції, визначені нормативно-правовими актами Регулятора» у частині четвертій статті 27 законопроєкту. В даному випадку пропонуємо пункт 8 виключити.
5.5. Аналогічні зауваження стосуються частини сьомої статті 58 законопроєкту в частині застосування мовної конструкції визначено, що «у разі прийняття рішення про анулювання ліцензії кредитної спілки Регулятор має право звернутись до банків, інших установ (в тому числі фінансових установ), державних реєстраторів із забороною проведення будь-яких операцій з майном кредитної спілки».
5.6. Аналогічні зауваження стосуються застосування слів у частині п’ятій статті 32 законопроєкту «Регулятор має право визначити перелік іншої інформації, що є важливою для цілей нагляду за діяльністю кредитної спілки …».
5.7. Аналогічні зауваження стосуються частини шостої статті 44 законопроєкту, якою пропонується встановити, що позапланові інспекційні перевірки можуть проводитися з інших обґрунтованих підстав, визначених нормативно-правовими актами Регулятора.
5.8. Статтею 46 законопроєкту визначені заходи впливу та коригувальні заходи у вигляді, зокрема, штрафів. Наприклад:
«накладення штрафів на кредитну спілку, у розмірі не більш як 0,1 відсоток суми активів кредитної спілки станом на останню звітну дату;» «у розмірі від 1000 до 10000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;», «у розмірі від 100 до 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;», «у розмірі від 100 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;».
Відсутність критеріїв обрання між мінімальною та максимальною санкцією (відповідальністю) за одне і теж правопорушення сприяє виникненню корупційних ризиків.
Тому, з метою усунення цього недоліку необхідно встановити абсолютно визначений розмір штрафу без градації або надати критерії обрання між мінімальним та максимальним розміром штрафу.
6. Поєднання нормотворчих, розпорядчих, контролюючих функцій у повноваженнях одного суб’єкта владних повноважень.
Згідно з частиною четвертою статті 17 законопроєкту, Регулятор у порядку, визначеному його нормативно-правовим актом, визначає вимоги до системи управління кредитних спілок та здійснює контроль за їх дотриманням.
Тобто, Регулятор (НБУ) наділяється одночасно нормотворчими та контрольними повноваженнями, що сприяє виникненню корупційних ризиків. Вказане положення потребує доопрацювання, наприклад, через закріплення нормотворчих повноважень за іншими суб’єктами владних повноважень, бажано вищого рівня.
7. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права під час здійснення публічних процедур.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 32 законопроєкту кредитна спілка зобов’язана подавати Регулятору, зокрема, іншу інформацію щодо фінансово-господарської діяльності.
Проте, надання таких надмірних дискреційних повноважень Регулятору – НБУ сприяє прийняттю ним владних рішень на власний розсуд, а також для кредитних спілок матиме наслідком встановлення не чіткої регламентації прав, обов’язків та відповідальності фізичних та юридичних осіб приватного права під час здійснення публічних процедур. Таким чином, це положення законопроєкту необхідно доопрацювати в частині чіткого визначення виду «інформації щодо фінансово-господарської діяльності».
8. Інші зауваження.
1. У законопроєкті застосовуються поняття визначення того чи іншого строку, зокрема, у вигляді «календарних днів», «днів», «протягом шести місяців», «місяць». Враховуючи нормопроектувальну техніку пропонуємо визначити однаковий підхід до встановлення часових меж, наприклад, взяти за основу «робочі дні», що буде сприяти єдності термінології (наприклад, підпункт а пункту 1 частини сьомої статті 9, частина перша статті 11, частина сімнадцята статті 20).
2. Законопроєкт містить посилання на Закон України «Про фінансові послуги та фінансові компанії» та «Про платіжні послуги».
У зв’язку з цим зазначаємо, що проєкт Закону України «Про фінансові послуги та фінансові компанії», реєстр. № 5065 від 15 лютого 2021 року (далі – проєкт Закону 5065), та проєкт Закону України «Про платіжні послуги», реєстр. № 4364 від 12 листопада 2020 року (далі – проєкт Закону 4364), знаходяться на розгляді у Верховній Раді України. Вказані Закони ще не прийняті ВРУ, а тому посилання на них суперечить нормопроектній техніці, оскільки відсутня об’єктивна інформація щодо того, коли вони будуть прийняті та чи будуть прийняті взагалі.
3. Підпунктом 5 пункту 15 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту, запропоновано внести зміни до Закону України «Про Національний банк України». Проте, відповідно до частини третьої статті 53 Закону України «Про Національний банк України», законодавче регулювання питань, пов’язаних з виконанням Національним банком своїх функцій, установлюється або змінюється виключно цим Законом. Зміна положень цього Закону може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Закону, а тому зазначені зміни потребують винесення в окремий законопроєкт.
4. Пунктом 3 частини другої статті 37 законопроєкту визначено, що при здійсненні державного регулювання та нагляду за діяльністю кредитних спілок Регулятор здійснює ліцензування кредитних спілок, визначає порядок видачі та анулювання ліцензії, зміни обсягу ліцензії, затверджує умови провадження діяльності умови провадження діяльності кредитної спілки з надання фінансових послуг (ліцензійні умови) та порядок контролю за їх додержанням.
Автори законопроєкту оперують поняттям «звуження та розширення обсягу ліцензії». Враховуючи, що вказаною статтею пропонується надання повноважень Регулятору, то необхідно уніфікувати термінологію, а саме положення викласти у такій редакції: «3) здійснює ліцензування кредитних спілок, визначає порядок видачі та анулювання ліцензії, звуження та розширення обсягу ліцензії, затверджує умови провадження діяльності умови провадження діяльності кредитної спілки з надання фінансових послуг (ліцензійні умови) та порядок контролю за їх додержанням».
5. Згідно з частиною другою статті 46 законопроєкту визначено, що застереження про вчинення порушення кредитною спілкою чи про виявлення недоліків у діяльності кредитної спілки може бути письмовим та направленим безпосередньо кредитній спілці або публічним та оприлюдненим шляхом розміщення на сторінці офіційного Інтернет-представництва Регулятора у встановленому його нормативно-правовими актами порядку.
Проте, обов’язок відслідковувати усі публікації на офіційному Інтернет-представництві Регулятора у кредитних спілок відсутній, а тому вважаємо, що таке застереження може публікуватися, але з обов’язковим письмовим надсиланням безпосередньо кредитній спілці.
Позиції державних стейкхолдерів.2
Державною службою фінансового моніторингу України законопроєкт підтримується за умови доопрацювання.
Міністерством фінансів України до законопроєкту зауважень не висловлено.
Фондом державного майна України до законопроєкту не висловлено зауважень.
Міністерством юстиції України до законопроєкту надано зауваження та пропозиції.
Позиції недержавних стейкхолдерів.
1. Всеукраїнська асоціація кредитних спілок в цілому вважає, що кредитні спілки очікують новий Закон України «Про кредитні спілки», але редакція законопроєкту потребує ґрунтовного доопрацювання між першим та другим читанням.
«Вже багато років кредитні спілки очікують новий Закон України «Про кредитні спілки», який буде відповідати сучасним реаліям, розширить можливості та перспективи розвитку кредитної коооперації, створить передумови для функціонування стабільного, ефективного та прозорого ринку кредитних спілок.
У липні 2020 року Національний банк України, як регулятор, розробив і оприлюднив нову редакцію проєкту Закону України «Про кредитні спілки». Нажаль, перша редакція запропонованого законопроєкту була неприйнятною для ринку і потребувала суттєвого доопрацювання. Процес доопрацювання був складний і не завжди конструктивний.
22 лютого 2021 року у Верховній Раді України зареєстровано законопроєкт № 5125 «Про кредитні спілки». Багато в чому запропонований законопроєкт не відображає бачення і очікування ринку, не розширено перелік осіб, які б мали право бути членами кредитних спілок (фермерські господарства, кооперативи, професійні спілки зі статусом первинних або місцевих, релігійні організації, об’єднання співвласників багатоквартирного будинку, мікропідприємства), залишилося не врегульованим ще питання впровадження в кредитних спілках таких посад, як головний «комплаєнс-менеджер» та «головний ризик-менеджер» тощо. В той же час, остання редакція зареєстрованого законопроєкту значно краща, в порівнянні з першою. Вдалося відстояти і залишити право встановлювати розмір вступного внеску загальними зборами, змінено порядок проведення загальних зборів, розширено перелік фінансово-господарської діяльності кредитної спілки, залишається ознака членства «громадська організація» для тих кредитних спілок, які наразі працюють за такою ознакою.
Попереду у ВАКС ще багато роботи і ми сподіваємося, що між першим і другим читанням ми зможемо ще більше вдосконалити цей законопроєкт.»
2. Всесвітня рада кредитних спілок (WOCCU) підтримує реформи на цьому ринку в Україні і зосередження на нових можливостях його діджиталізації. Про це заявив президент і генеральний директор WOCCU Браян Бранч.3
«Всесвітня рада підтримуватиме українські кредитні спілки та інші пов’язані сторони в межах діяльності Проєкту КЕП (“Кредитування сільськогосподарських виробників”, САР – ред.) для забезпечення плавного переходу до нових реалій та побудови ефективного діалогу. Суворіше регулювання – загальна тенденція, яка спостерігається на фінансових ринках в усьому світі. Експерти Проєкту КЕП та Всесвітньої ради надають підтримку новому регулятору задля того, щоб у Національного банку України були ґрунтовні знання щодо найкращих європейських і світових практик регулювання та нагляду за ринок кредитних спілок», – сказав Бранч.
«Новий проєкт закону відкриє двері для українських кредитних спілок: надання послуг юридичним особам, розширене членство, доступ до гарантування вкладів. З іншого боку, це потребуватиме досконалішого корпоративного управління та фінансових вимого до захисту кредитних спілок. Експерти Всесвітньої ради вже надали свої коментарі щодо першої редакції проєкту закону. Ми продовжуватимемо консультувати Національний банку України за необхідності, щоб фінальна редакція цього документа була доцільною для всіх пов’язаних сторін», – зазначив Бранч.
За його словами, епідемія COVID-19 засвідчила необхідність ширшого онлайн-обслуговування з боку кредитних спілок, адже персональні контакти в багатьох випадках стали неможливими.
3. Аналіз Асоціації правників України 4
“Про зміни у взаємовідносинах КС і позичальника
Перш за все проєкт закону не виглядає таким, що кардинально змінить формат взаємовідносин між кредитними спілками та позичальниками. Так, звісно він передбачає розширення переліку послуг, що можуть надаватись кредитними спілками, однак нічого що б кардинально змінювало класичний формат відносин «боржник-кредитор».”
“Як зміняться права та обов’язки членів КС?
Якщо законопроєкт стане Законом у запропонованій редакції, то права і обов’язки членів кредитної спілки мало у чому зміняться в порівнянні з наявними сьогодні.”
“Законопроєкт фактично лише приводить положення чинного закону відповідно до реалій сьогодення: деталізує та уточнює ті моменті, які не можливо було врахувати 20 років тому. Наприклад, у тексті законопроєкту з’явилось положення, щодо права членів кредитної спілки безкоштовно отримувати інформацію про діяльність кредитної спілки.”
Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”
https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-kreditni-spilki