Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 5315дч

Проєкт Закону «Про страхування»

Дата реєстрації
17.06.2021
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Абрамович Ігор Олександрович
Аллахвердієва Ірина Валеріївна
Головний комітет
Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Зміст.

1. Опис законопроєкту.

2. Корупціогенні фактори до першого читання.

3. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання.

4. Висновок по проведення антикорупційної експертизи.

1. Опис законопроєкту.

Законопроєктом запропоновано нову редакцію Закону України «Про страхування», яким пропонується:

– нова термінологія (запровадження нових термінів «ануїтет», «асоційована особа», «вхідне перестрахування», «вихідне перестрахування», «значимий страховик», «приписний капітал філії страховика-нерезидента» тощо);

– визначити класи страхування (5 класів страхування життя та 18 класів страхування іншого, ніж страхування життя);

– оновити підхід щодо ліцензування страховиків (отримання єдиної ліцензії на здійснення діяльності зі страхування з можливістю її звуження/розширення; можливість ліцензування страховика як професійного перестраховка; перехід від обов’язкових видів страхування до обов’язку наявності укладеного договору страхування за окремими видами діяльності тощо);

– запропонувати нові вимоги до власників істотної участі страховика (обов’язковість регуляторного подання, запровадження більш сутнісних вимог, посилення відповідальності за порушення процедури погодження);

– новий підхід в регулюванні діяльності осіб, які мають право здійснювати реалізацію страхових та перестрахових продуктів (встановлення професійних та кваліфікаційних вимог, запровадження єдиного реєстру страхових посередників, нові підходи щодо навчання та підвищення кваліфікації);

– удосконалити корпоративне управління, систему внутрішнього контролю та управління ризиками страховика;

– нові підходи до необхідного наявного капіталу та вимог до платоспроможності страховика (впровадження диференційованих підходів до оцінки платоспроможності страховика, встановлення вимог щодо дотримання страховиком на постійній основі мінімального капіталу та капіталу платоспроможності, передбачення можливості та окремого порядку спрощеної капіталізації страховика тощо); 2

– запровадити ефективні процедури виходу страховика з ринку (передача страхового портфелю; добровільна реорганізація та ліквідація страховика; примусовий вихід з ринку); – оновити процедури нагляду (запровадження коригувальних заходів та заходів раннього реагування, запровадження ризик-орієнтовного підходу до нагляду за страховиками) тощо.

Крім цього, законопроєктом пропонується внести зміни до низки законодавчих актів України, які кореспондують з пропонованими законопроєктом положеннями.

17.06.2021 прийнято в першому читанні.

2. Корупціогенні фактори до першого читання.

За результатами експертизи норм законопроєкту було виявлено корупціогенні фактори та підготовлено негативний висновок. Зауваження, що нижче наведені вже не містять врахованих до другого читання

1. Надмірні дискреційні повноваження.

1.1. Статтею 121 законопроєкту пропонується встановити, що штраф за порушення порядку набуття або збільшення істотної участі у страховику накладається на:

іншу особу, яка може бути об’єктом нагляду Регулятора відповідно до вимог цього Закону, в розмірі до 1% від розміру активів такого об’єкта нагляду на останню звітну дату.

Проте, відсутність мінімальної межі та критеріїв обрання між мінімальною та максимальною санкцією (відповідальністю) за одне і теж правопорушення сприяє виникненню надмірних дискреційних повноважень та потребує доопрацювання.

1.2.Аналогічні зауваження стосуються підпункту е), м) статті 121.

Пунктом 28 частини шостої статті 25 законопроєкту пропонується до виключної компетенції ради страховика, крім компетенції, визначеної законодавством про акціонерні товариства, віднести здійснення інших повноважень, віднесених до виключної компетенції ради страховика законодавством або статутом.

Проте, встановлення такого відкритого переліку повноважень призводить до відсутності чіткої регламентації порядку здійснення цього повноваження.

1.3. Статтею 42 законопроєкту визначається, що «Регулятор за результатами здійснення нагляду за страховиком має право встановити додаткові вимоги до капіталу платоспроможності, понад розмір капіталу платоспроможності страховика, що розраховане відповідно до статей 39 або 41 цього Закону.

В такому разі значення капіталу платоспроможності, розрахованого відповідно до статей 39 або 41 цього Закону, збільшується на суму, визначену в порядку, встановленому нормативно-правовими актами Регулятора.

Проте, застосування таких мовних конструкцій як «має право» та «встановити додаткові вимоги» призведуть до закріплення повноваження без чіткої регламентації, а їх реалізація сприяє виникненню корупційних ризиків та потребує доопрацювання.

1.4.Частиною сьомою статті 97 пропонується встановити, що законодавством можуть бути встановлені додаткові вимоги та особливості порядку укладення договорів страхування, інші вимоги до змісту та умов договору страхування залежно від класу страхування (окремих ризиків, груп ризиків, груп класів), у тому числі для договорів страхування, обов’язковість укладання яких передбачена законом.

Проте, не визначено яким саме законодавством та ким саме (яким державним органом) такі додаткові вимоги встановлюються, що сприяє виникненню надмірних дискреційних повноважень та потребують виключення.

2. Юридична колізія.

2.1. Статтею 116 проєкту Закону пропонується встановити, зокрема, що позапланові інспекційні перевірки можуть проводитися з інших обґрунтованих підстав, визначених нормативно-правовими актами Регулятора.

Частиною другою статті 122 законопроєкту пропонується встановити, що розмір штрафів, що застосовуються до страховиків та інших осіб, нагляд за діяльністю яких здійснює Регулятор, встановлюється законами та нормативно-правовими актами Регулятора.

Проте, згідно з абзацом шостим частини четвертої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключно законами встановлюються, зокрема, спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Враховуючи вказане, запровадження таких положень щодо встановлення розміру штрафів, визначення порядку здійснення інспекційних перевірок та підстав для позапланових перевірок на рівні нормативно-правових актів Регулятора без закріплення їх на рівні Закону суперечить нормам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

2.2. Відповідно до частини четвертї статті 35 законопоєкту у разі подання Регулятору та/або оприлюднення недостовірної (неповної) фінансової звітності, а також недотримання порядку спростування такої звітності голова правління страховика та головний бухгалтер страховика несуть відповідальність, установлену законодавством України.

Проте, таке формулювання створює юридичну колізію зі статтею 92 Конституції України, в якій передбачено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

3. Прогалина.

3.1.Підпунктом 2 пункту 21 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту пропонується внести зміни до Господарського кодексу України, згідно з якими, (зміни до частини шостої статті 344) для здійснення міжнародних розрахунків використовуються документи у сфері страхування (страховий поліс, сертифікат, ковер-нот, бордеро, сліп тощо). Проте, положеннями законопроєкту та чинними законодавством не визначено таких понять, як «ковер-нот», «бордеро», «сліп».

З огляду на зазначене, положення проєкту Закону потребують доопрацювання.

3.2.Частиною друга статті 12 законопроєкту пропонується, що заявник зобов’язаний підтвердити Регулятору свою відповідність вимогам, які встановлені цим Законом, іншими законами України та нормативно-правовими актами Регулятора, для провадження діяльності зі страхування.

Засновники заявника та власники істотної участі у заявнику зобов’язані підтвердити Регулятору відповідність свого фінансового/майнового стану та ділової репутації встановленим законодавством України вимогам.

Проте, не вказано у якому порядку заявники це можуть підтвердити, що може спричинити корупційний ризик, а тому рекомендуємо зазначене положення доопрацювати.

4. Необґрунтоване використання оціночних понять.

4.1. Пунктом 10 частини четвертої статті 82 законопроєкту до підстав вилучення страхових посередників з відповідного Реєстру пропонується віднести «систематичне порушення страховим посередником та його керівниками законодавства про реалізацію страхових та перестрахових продуктів та/або про захист прав споживачів».

Проте в яких випадках та які порушення можна вважати систематичними, не визначено, що призводить до довільного тлумачення та самостійного наповнення змістом суб’єктом правозастосування такого поняття.

Таким чином, зазначене положення потребує доопрацювання в частині конкретизації та чіткого закріплення того, що може бути визнано «систематичним порушенням».

4.2. Відповідно до частини восьмої статті 13 Регулятор має право відмовити у видачі ліцензії у таких випадках, зокрема, документи, подані для видачі ліцензії, містять неповну та/або недостовірну інформацію та/або не відповідають вимогам законодавства; правління та/або наглядова рада страховика не відповідають вимогам щодо колективної придатності, встановленим законом та/або нормативно-правовими актами Регулятора.

Проте, у законопроєкті відсутні критерії та вимоги ні до такої «інформації», ні до «колективної придатності».

4.3. Аналогічні зауваження стосуються статті 42 в частині використання таких оціночних понять, як «показники діяльності страховика суттєво відхиляються» (зокрема , у статті 39 та інших), «страховику притаманні суттєві ризики».

5. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.

5.1. Щодо положень законопроєкту в цілому.

Положеннями законопроєкту запропоновано велику кількість відсильних норм, які потребують ухвалення Регулятором шляхом прийняття відповідних підзаконних нормативно-правових актів.

Такі положення свідчать про встановлення в нормах законопроекту надмірної кількості посилань на підзаконні нормативно-правові акти, що призведе до незавершеності механізму правового регулювання та не дозволить оцінити комплексно майбутній регулятивний вплив на окреслену сферу суспільних відносин, а також ставить реалізацію положень законопроєкту у залежність від нормативно-правових актів Регулятора, що не може бути оцінено позитивно.

Наприклад, вказане вище відноситься до питання ліцензування діяльності філії страховика-нерезидента (стаття 15 законпопроєкту), згідно з яким порядок видачі ліцензії філії страховика-нерезидента, а також перелік документів та інформації, необхідних для видачі такої ліцензії, встановлюється нормативно-правовими актами Регулятора.

Тому, з метою усунення зазначеного корупційного ризику рекомендуємо врегулювати на рівні законопроєкту положення щодо ліцензування, які не доцільно врегульовувати на рівні підзаконних нормативно-правових актів.

5.2. Пунктом 8 частини другої статті 6 законопроєкту пропонується, що страховик-нерезидент має право здійснювати діяльність зі страхування на території України за таких умов, зокрема, якщо такий страховик-нерезидент відповідає іншим вимогам, встановленим нормативно-правовими актами Регулятора.

Проте, вважаємо, що таке формулювання «інші вимоги» не дають чіткого розуміння орієнтирів підзаконного регулювання, а тому пункт 8 частини другої статті 6 рекомендуємо виключити.

6. Інші зауваження.

6.1. З огляду на принципи нормотворчої діяльності рекомендуємо виключити посилання на проект Закону України «Про фінансові послуги та фінансові компанії» (реєстр. № 5065 від 15.02.2021), наприклад, у частині одинадцять статті 11 законопроєкту. Оскільки, є не коректним надавати посилання на ще не прийнятий нормативно-правовий акт, оскільки відсутня гарантія стосовно його одночасного подальшого прийняття із цим законопроєктом.

6.2 Згідно з частиною третьою статті 8 законопроєкту у разі, якщо положення інших законів суперечать положенням цього Закону, застосовуються положення цього Закону.

Проте, таке положення потребує узгодження із принципом системності законодавства, а також принципом правової визначеності, що полягає, як зазначив Європейський суд з прав людини, в тому, що право має бути належним чином доступним та передбачуваним за своєю дією та сформульованим з належною чіткістю, що дає можливість особам регулювати свою поведінку. У Рішенні Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017 зазначено про те, що принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.

Тому, рекомендуємо виключити зазначене положення.

3. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання.

До другого читання подано 1540 поправок, у яких враховано шість зауважень «Інституту законодавчих ідей» за результатами антикорупційної експертизи, а саме:

до положень підпункту 9 пункту 21 розділу XV проекту (зміни до нового пп. «е» ч. 1 ст. 77 Основ законодавства України про охорону здоров’я);

– до нової редакції ст. 28 Закону України «Про психіатричну допомогу»;

-до підпункту 33 пункту 21 розділу XV «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту пропонується частину першу статті 13 Закону України «Про міський електричний транспорт»;

-до пункту 35 частини першої статті 1 законопроєкту;

-до абзацу першого частини першої статті 51 законопроєкту;

-до абзацу десятого частини другої статті 1 законопроєкту.

Інші зауваження (які викладено у цьому висновку) залишаються актуальними в частині редакції законопроєкту, яку підготовлено до другого читання.

Крім того, рекомендуємо врахувати такі відхилені поправки:

№ 362- Н.д. Шкрум А. І.

№ 572– Народного депутата Мошенець О. В.

№ 882– Народного депутата Шкрум А. І.

№ 1440- Народного депутата Петруняк Є. В.

№ 1441- Народного депутата Дубінський О. А.

№ 1442- Народного депутата Шкрум А. І.

№ 304- Народного депутата Петруняк Є. В.

№ 1220– Народних депутатів Шахов С. В. Н.д. Вельможний С. А. , Сухов О. С.

Зазначеними поправками усуваються корупціогенні фактори, які були виявлені в порядку антикорупційної експертизи, що здійснюється «Інститутом законодавчих ідей».

4. Висновок по проведення антикорупційної експертизи.

Законопроєкт не рекомендується до подальшого прийняття без детального та ґрунтовного доопрацювання.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute