Резюме

В законопроєкті пропонується створити Державний реєстр осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України (далі – Реєстр постраждалих осіб) та врегулювати питання його функціонування з метою майбутнього відшкодування шкоди, завданої їх життю та здоровʼю внаслідок російської агресії.

Інститут законодавчих ідей цілком підтримує ідею необхідності фіксації шкоди, завданої російською агресією. Водночас, законопроєкт містить низку дискусійних питань, позитивне вирішення яких сприятиме ефективності запропонованих норм та реалізації мети, для якої проєкт було розроблено.

1. Положення законопроєкту повинні мати системний звʼязок та відповідати вже прийнятому міжнародному регулюванню у сфері компенсацій постраждалим від агресії.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 проєкту “Реєстр постраждалих осіб створюється з метою фіксації інформації про шкоду життю та здоровʼю, сприяння наданню відшкодування і забезпечення ефективних засобів правового захисту постраждалим, включно з невідкладними проміжними репараціями, та забезпечення можливості подальшого її відшкодування за рахунок репарацій чи інших стягнень з Російської Федерації в тому числі в рамках реалізації концепції спеціального компенсаційного механізму відшкодування збитків, завданих збройною агресією Російської Федерації проти України”.

Слід зазначити, що спеціальний компенсаційний механізм є унікальним “ad hoc” інструментом, який покликаний за допомогою міжнародного права сприяти відшкодуванню шкоди, завданої внаслідок російської агресії саме за рахунок заморожених у світі активів агресора, як головного джерела майбутніх виплат постраждалим. Над вказаним механізмом активно працюють як українські урядовці, зокрема представники Міністерства юстиції України, так і міжнародні партнери. Наразі, на базі Ради Європи уже створено перший компонент такого механізму – Міжнародний реєстр збитків¹, у якому будуть акумульовані вимоги, подальше задоволення яких відбуватиметься через Компенсаційну комісію та Компенсаційний фонд.

Таким чином, Реєстр, який пропонується створити згідно з законопроєктом, повинен максимально узгоджуватися з основними підходами до функціонування Міжнародного реєстру збитків, який уже створений та розпочне роботу найближчим часом.

Водночас існує ризик, що деякі аспекти регулювання Реєстру постраждалих осіб не повною мірою будуть узгоджені з правилами роботи Міжнародного реєстру збитків. Великою мірою успішність функціонування Реєстру збитків та подальших конкретних компенсацій залежатиме від ефективності роботи Реєстру постраждалих осіб та їх взаємодії. Тому необхідно закріпити в законодавстві положення, які б уніфікували підходи фіксування шкоди, вимоги до прийнятності інформації, стандарту доведення тощо, а також максимально узгодити положення законопроєкту з міжнародними документами у цій сфері (зокрема, Статутом Реєстру збитків, завданих агресією Російської Федерації проти України)².

2. Необхідно забезпечити якнайбільшу доступність Реєстру, незалежно від органу, відповідального за ведення Реєстру постраждалих осіб.

Згідно ч. 2 ст. 3 законопроєкту “Держателем Реєстру постраждалих осіб є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері соціального захисту населення”.

Відповідно до ч. 3 цієї ж статті проєкту “Адміністратором Реєстру постраждалих осіб є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань пенсійного забезпечення та ведення обліку осіб, які підлягають загальнообовʼязковому державному соціальному страхуванню (Пенсійний фонд України)”.

Вносити інформацію до Реєстру постраждалих осіб буде публічний реєстратор, який є посадовою особою Пенсійного фонду України. Створювачем реєстрової інформації теж буде Пенсійний фонд України.

Відповідно до проєкту Реєстр постраждалих осіб створюється зокрема задля сприяння наданню відшкодування і забезпечення ефективних засобів правового захисту постраждалим, включно з невідкладними проміжними репараціями, та забезпечення можливості подальшого її відшкодування за рахунок репарацій чи інших стягнень з Російської Федерації.

Питання репарацій та компенсації шкоди тим, хто її завдав, порушивши норми міжнародного права є, перш за все, цариною юриспруденції, а не соціальної сфери. Окрім того, головний об’єм роботи у цьому напрямку на міжнародній арені покладено та успішно реалізується Міністерством юстиції України. Відповідно до Положення про Міністерство юстиції, орган також забезпечує реалізацію державної політики у сфері стягнення в дохід держави активів осіб, щодо яких застосовано санкції.

Виходячи з цього, логічним було б, якби усі процедури щодо відшкодування шкоди, репарацій та притягнення агресора до відповідальності, у тому числі й забезпечення збору інформації про збитки відносились до сфери відання Міністерства юстиції.

Однак, зважаючи на готовність та високу інституційну спроможність Міністерства соціальної політики України та підпорядкованих йому органів, ми не вбачаємо великої проблеми, якщо функціонування Реєстру постраждалих осіб буде віднесено до їх сфери.

Важливим у такому випадку буде подальше налагодження ефективної комунікації адміністратора Реєстру з усіма іншими уповноваженими органами. Також доцільно розглянути можливість подання інформації до Реєстру не лише через Пенсійний фонд України, а й, наприклад, через центри надання адміністративних послуг, робота яких отримує позитивні відгуки суспільства.

Застосування диференційованих підходів, з акцентом на спрощення бюрократичних перепон для постраждалих, а також ефективна комунікація, дозволить зробити Реєстр найбільшою базою інформації про наслідки збройної агресії, яка в подальшому стане підставою для реальних компенсацій постраждалим.

У цьому аспекті, важливо закріпити, що збір такої інформації повинен не обмежуватись жодними формальними вимогами. Наприклад, слід передбачити, що подати інформацію до Реєстру можуть не лише особи, які формально отримали статус потерпілого, зокрема в кримінальному провадженні. Особа може постраждати від агресії незалежно від подальшого розслідування таких фактів органами правопорядку, тому функціонування Реєстру має розумітись виключно як адміністративна процедура фіксації завданої шкоди.

3. Законом визначено надто широкий перелік випадків завдання шкоди життю та здоров’ю.

Як уже зазначалось, Реєстр постраждалих осіб створюється з метою фіксації інформації про шкоду життю та здоровʼю. У ч. 1 ст. 2 законопроекту визначено 14 випадків, які свідчать про виникнення такої шкоди.

Однак деякі з них сутнісно не можуть відноситись до шкоди життю та здоровʼю, навіть у випадку застосування найширшого визначення терміну здоровʼя, яке надається ВООЗ³. Це однозначно стосується таких пунктів: “14) втрати доступу до освітніх послуг; 15) втрати доходу та засобів для існування; 16) моральної шкоди; 17) фізичних страждань, емоційного напруження, дискомфорту; 18) інших порушень особистих немайнових прав, що забезпечують природне існування фізичної особи, або міжнародного права прав людини та міжнародного гуманітарного права.

Оскільки прийняття рішень з питань встановлення факту завдання шкоди життю та здоровʼю здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 2), вказані критерії будуть конкретизовані на підзаконному рівні. Проте, видається логічним, винисення вказаних критеріїв завданої шкоди за межі поняття шкоди життю та здоровʼю.

Рекомендуємо удосконалити критерії шкоди, інформація про яку може бути віднесена до Реєстру.

4. Визначення джерел фінансування розробки Реєстру постраждалих осіб.

Згідно з ч. 7 ст. 3 проєкту “Створення програмно-технічних засобів, ведення тa адміністрування Реєстру постраждалих осіб здійснюється за рахунок міжнародної технічної та/або поворотної чи безповоротної фінансової допомоги міжнародних організацій”.

Ми вітаємо попередню готовність міжнародних донорів профінансувати запуск Реєстру.

Однак, незважаючи на безпрецедентну підтримку партнерів, згодом ситуація може змінитись від факторів, які не залежать від України. Це може призвести до того, що подальше функціонування Реєстру зможе зупинитись будь-якої миті через відсутність міжнародного фінансування.

Рекомендуємо передбачити можливість фінансування роботи Реєстру з інших джерел, зокрема й за рахунок державного бюджету, особливо враховуючи на досить невелику прогнозовану суму, наведену розробниками у пояснювальній записці до проєкту (близько 2 млн гривень).

5. Мова ведення Реєстру постраждалих осіб.

Відповідно до ч. 14 ст. 3 проєкту “Мовою ведення Реєстру постраждалих осіб є державна мова”.

Оскільки передбачається, що інформація, віднесена до реєстру зможе бути використана для відшкодування за різними механізмами компенсації, у тому числі міжнародними, доцільно закріпити можливість дублювання внесеної інформації або її найбільш важливої частини англійською мовою.

Висновок

Інститут законодавчих ідей підтримує законопроєкт та готовий долучитись до його удосконалення, зокрема в частині вищевикладених питань.

Резолюцією Комітету Міністрів Ради Європи CM/Res(2023)3 закріплено основні засади функціонування цього Реєстру та його Статут

https://minjust.gov.ua/files/general/2023/08/23/20230823170908-75.pdf

Всесвітня організація охорони здоров’я (ВООЗ) визначає здоров’я як «стан повного фізичного, душевного і соціального благополуччя, а не тільки як відсутність хвороб і фізичних дефектів»