Опис законопроєкту

Законопроєктом пропонується встановити порядок створення та функціонування організацій водокористувачів.

Відповідно до проєкту організація водокористувачів – це неприбуткова юридична особа, створена власниками та/або користувачами земельних ділянок сільськогосподарського призначення для забезпечення використання, експлуатації та технічного обслуговування об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем з метою надання послуг щодо гідротехнічної меліорації земельних ділянок на території обслуговування організації.

Корупціогенні фактори

1. Необґрунтоване делегування повноважень

Проєкт доповнює частину 1 статті 19 Закону України “Про меліорацію земель” новим положенням, яким пропонується до повноважень організацій водокористувачів віднести затвердження правил забезпечення водокористувачів водою.

Делегування вказаних повноважень організації водокористувачів, як суб’єкту приватного права є невиправданим, адже такі повноваження властиві для органів державної влади. Також делегування таких повноважень супроводжується зниженням рівня можливого контролю за виконанням таких повноважень. Таким чином, затвердження правил забезпечення водокористувачів водою організацією водокористувачів сприятиме виникненню корупційних ризиків та може призвести до корупційних зловживань при виконанні таких повноважень.

Окрім цього, вказане положення законопроекту суперечить пункту 5 частини 1 статті 15 та пункту 2 частини 1 статті 16 Водного кодексу України, якими встановлено наступне:

– розробка і затвердження правил щодо регулювання використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів належить до компетенції центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища;

– затвердження правил експлуатації водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

З метою усунення корупційних ризиків, слід відмовитися від делегування повноважень органів державної влади суб’єктам приватного права, для яких здійснення таких повноважень є невластивим та виключити вищевказані положення із тексту законопроєкту.

2. Дискримінація або надання необґрунтованих привілеїв (фаворитизм)

2.1. Відповідно до частини 1 статті 21 законопроєкту організація водокористувачів вправі безоплатно набути право власності на технологічно цілісні з точкою водовиділу об’єкти інженерної інфраструктури міжгосподарських та внутрішньогосподарських меліоративних систем, що перебувають у державній власності, комунальній власності або є безхазяйними, та які забезпечують подачу (забір), доставку та/або відведення води при здійсненні гідротехнічної меліорації земельних ділянок, які входять в територію обслуговування відповідної організації.

Законопроєкт передбачає безоплатне набуття права власності на об’єкти інженерної інфраструктури меліоративних систем виключно для організацій водокористувачів, ігноруючи інших суб’єктів діяльності у сфері гідротехнічної меліорації. Так, наприклад, згідно з частиною 1 статті 5 Закону України “Про сільськогосподарську кооперацію” одним із основних видів діяльності сільськогосподарського кооперативу є надання меліоративних послуг.

Передбачена законопроєктом безоплатна передача державного майна не забезпечує принципи відкритості, прозорості та конкурентності переходу права власності на державне та комунальне майно (частина 2 статті 2 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна”). Як наслідок, прийняття та реалізація законопроєкту може призвести до неконтрольованого та безпідставного відчуження державного та комунального майна, сприятиме виникненню корупційних ризиків, а також можливих корупційних зловживань з розпорядженням державним та комунальним майном.

Задля уникнення необґрунтованого надання привілеїв окремим суб’єктам, рекомендуємо усунути виявлені недоліки шляхом доопрацювання законопроєкту в частині забезпечення відкритості, прозорості, рівності, змагальності та конкурентності процедури відчуження об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем.

3. Юридична колізія

3.1. Згідно з частиною 11 статті 5 законопроєкту до території обслуговування організації водокористувачів, яка затверджується установчими зборами, включаються всі земельні ділянки, власники (користувачі), яких були повідомлені про установчі збори.

Однак законопроєктом жодним чином не врегульовано ситуацію, коли власник земельної ділянки був повідомлений про установчі збори, але не виявив бажання включати свою земельну ділянку до території обслуговування відповідної організації водокористувачів.

Таким чином, законопроєкт фактично допускає можливість примусового втручання у реалізацію власником свого права власності на земельну ділянку, що сприяє виникненню корупційних ризиків та є неприпустимим, адже суперечить статті 41 Конституції України та статтям 316, 317 та 319 Цивільного кодексу України, якими, зокрема, встановлено наступне:

– правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб;

– власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном;

– власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд;

– ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності;

– право приватної власності є непорушним.

Усунення корупціогенного фактора можливе шляхом належного врегулювання процедури створення організації водокористувачів, визначення і затвердження території обслуговування цієї організації та узгодження положень законопроєкту з нормами чинного законодавства щодо непорушності права власності.

3.2. Відповідно до частини 3 статті 21 законопроєкту передача об’єктів державної власності у власність організацій водокористувачів належить до виключної компетенції центрального органу виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління відповідними об’єктами державної власності.

Таке положення проєкту суперечить частині 2 статті 9 Закону України “Про меліорацію земель”, згідно з якою управління інженерною інфраструктурою меліоративних систем та її окремими об’єктами, що перебувають у державній власності, здійснює Кабінет Міністрів України і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, через підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління цього органу.

Виявлена колізія між положеннями законопроєкту та чинним законодавством сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань при передачі об’єктів державної власності у власність вказаних організацій. Фактичне дублювання функцій за різними державними органами суперечить принципу правової визначеності та ускладнює практичну реалізацію норм законодавства.

З метою усунення недоліків, частину 3 статті 21 законопроєкту та частину 2 статті 9 Закону України “Про меліорацію земель” необхідно узгодити між собою.

3.3. Нова редакція статті 11 Закону України “Про меліорацію земель” визначає умови приватизації:

– насосних станцій державної та комунальної власності, які є складовою міжгосподарських меліоративних систем;

– технологічно пов’язаних з насосною станцією об’єктів міжгосподарських меліоративних систем, які є складовими меліоративної мережі, до складу якої входить насосна станція.

Зазначене положення проєкту суперечить частині 2 статті 4 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна”, яка забороняє приватизацію об’єктів інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем.

Тому прийняття та реалізація законопроєкту може призвести до неконтрольованого та безпідставного відчуження державного та комунального майна, сприятиме виникненню корупційних ризиків, а також можливих корупційних зловживань.

З метою усунення корупційних ризиків необхідно узгодити положення законопроєкту із Законом України “Про приватизацію державного і комунального майна” в частині регулювання приватизації об’єктів міжгосподарських меліоративних систем.

4. Прогалина

4.1. Статтею 21 законопроєкту пропонується визначити порядок передачі у власність організації водокористувачів об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, що перебувають у державній та комунальній власності або є безхазяйними.

Однак у частині 4 статті 21 проєкту відсутні вимоги до заяви про отримання у власність об’єктів меліоративної мережі в частині наведення доказів безхазяйності відповідних об’єктів.

Крім цього, частиною 9 статті 21 проєкту не передбачено підстави для відмови у передачі у власність організації об’єкту інженерної інфраструктури меліоративних систем, якщо він не є безхазяйним.

Прийняття та реалізація таких положень законопроєкту може призвести до порушень прав власників об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем та сприятиме виникненню корупційних ризиків при передачі у власність організації водокористувачів об’єктів, які є безхазяйними.

Для усунення корупційних ризиків необхідно:

– уточнити вимоги до заяви про отримання у власність об’єктів меліоративної мережі щодо обґрунтування безхазяйності об’єктів;

– доповнити проєкт новим положенням, згідно з яким об’єкт інженерної інфраструктури меліоративних систем не передається у власність організації водокористувачів, якщо він не є безхазяйним.

4.2. Законопроєкт містить низку прогалин у правовому регулюванні механізму реалізації його положень.

Зокрема, неврегульованими залишились такі важливі питання:

– сфера дії закону;

– визначення законодавства, яке регулюватиме відповідні правовідносин;

– перелік центральних органів виконавчої влади у сфері діяльності організацій водокористувачів та їх повноваження;

– державний контроль за дотриманням положень закону.

Відсутність належного регулювання правовідносин, які виникають під час діяльності організацій водокористувачів, допускає довільне тлумачення правових норм, що сприяє виникненню корупційних ризиків при вирішенні вказаних питань.

Для усунення вказаних прогалин законопроєкт необхідно доповнити положеннями, які б чітко та повно врегульовували вищезазначені питання.

Інші зауваження

1. Згідно з частиною 2 статті 5 законопроєкту у разі наявності на день проведення установчих зборів організації в Державному земельному кадастрі відомостей про меліоративну мережу до території обслуговування організації включаються всі земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які обслуговуються такою меліоративною мережею, згідно з відомостями Державного земельного кадастру.

При цьому, проєктом визначено, що меліоративна мережа – це цілісний технологічний комплекс об’єктів інженерної інфраструктури, що забезпечує забір або відведення води з або в точці водовиділу для потреб водокористувачів (зміни до статті 1 Закону України “Про меліорацію земель”).

Тобто проєктом пропонується включати до Державного земельного кадастру відомості не про землі та земельні ділянки, що суперечить сутності створення та функціонування Державного земельного кадастру, його призначенню та правовому статусу, визначеного чинним законодавством України.

Аналогічне зауваження стосується також частини 1 статті 6, частини 4 статті 21 законопроєкту, передбачених проєктом змін до законів України “Про Державний земельний кадастр” та “Про землеустрій”.

2. Шляхом внесення змін до статей 1, 3 та 5 Водного кодексу України, законопроєктом пропонується канали на зрошувальних і осушувальних системах не відносити до водних об’єктів та водного фонду.

Прийняття та реалізація такої законодавчої пропозиції призведе до прогалини у правовому регулюванні функціонування таких каналів. Так, наприклад, положення глави 20 “Охорона вод від забруднення, засмічення і вичерпання” Водного кодексу України не поширюватимуться на канали на зрошувальних і осушувальних системах.

До того ж, у супровідних документах до законопроєкту відсутнє аргументоване обґрунтування необхідності прийняття та реалізації відповідних положень проєкту.

З метою усунення виявлених недоліків, рекомендуємо виключити з положень законопроєкту відповідні зміни до статей 1, 3 та 5 Водного кодексу України.

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”