Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 5708

Про право на цивільну вогнепальну зброю

Дата реєстрації
25.06.2021
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Аліксійчук Олександр Васильович
Бабій Роман Вячеславович
Головний комітет
Комітет з питань правоохоронної діяльності
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Опис законопроєкту

Законопроєктом пропонується визначити на законодавчому рівні підстави та умови обігу цивільної вогнепальної зброї, дозволивши фізичним та юридичним особам нею володіти.

В результаті проведення антикорупційної експертизи законопроєкту Інститут законодавчих ідей виявив у його положеннях низку корупціогенних факторів та інших зауважень, які необхідно усунути при підготовці законопроєкту до другого читання.

Резюме

1. Національна поліція зможе тиснути на бізнес через наділення невластивими функціями погоджувати кожен трудовий договір між найманими працівниками та суб’єктами господарювання (тири, охорона тощо).
2.1. Національна поліція зможе проводити постійні перевірки дотримання умов зберігання зброї під ризиком призупинення дії Посвідчення власника зброї. Адже не встановлює нижньої межі такої регулярності через формулювання «не рідше ніж три роки».
2.2. Нагородну вогнепальну зброю зможуть видавати будь-яким фізичним особам (що і зараз створює корупційні практики), при цьому правила обігу для такої зброї значно спрощені.
3.1. Національна поліція зможе припиняти Посвідчення власника зброї за невиконання припису про усунення порушень умов зберігання зброї. Адже законопроєкт не визначає форми доказів виконання припису, процедури їх подання та строку їх розгляду.
3.2. Законопроєкт дозволяє проведення постійних оглядів технічного стану та контрольного відстрілу зброї. Адже не встановлює нижньої межі такої регулярності через використання формулювання «не рідше ніж кожні п’ять років».
4.1. Відсутність належного регулювання питання маркування зброї дає можливість здійснювати дослідження маркування вогнепальної зброї та огляди зброї вибірково та на власний розсуд.
4.2. Відсутній перелік «кваліфікаційних вимог», яким повинні відповідати реєстратори Єдиного державного реєстру вогнепальної зброї.
5.1. Внутрішня колізія, яка дозволяє застосовувати “потрібну” норму при визначенні підстав припинення або не припинення дії Посвідчення власника зброї.
5.2. Суперечність з положенням Конституції України щодо неможливості визначення підстав відповідальності на підзаконному рівні.

Повний аналіз корупціогенних факторів

1. Створення надмірних обтяжень для суб’єктів господарювання

Національна поліція зможе тиснути на бізнес через наділення невластивими функціями погоджувати трудові договори між найманими працівниками та суб’єктами господарювання.

Законопроєктом передбачена можливість юридичних осіб набувати у власність зброю для подальшого перепродажу або для використання у власній господарській діяльності (ч. 1 ст. 26 законопроєкту).

Водночас, згідно з ч. 9 ст. 26 законопроєкту “Працівники юридичних осіб мають право користуватися цивільною вогнепальною зброєю та бойовими припасами до неї, які належать такій юридичній особі, виключно за наявності у них Посвідчення власника зброї та отриманого у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку погодження органу Національної поліції України на укладення трудового (цивільно-правового) договору з такою фізичною особою”.

Таким чином, щоб користуватися зброєю юридичної особи під час виконання трудових обов’язків працівник охорони, стрілецького тиру чи стрільбища повинен не лише отримати Посвідчення власника зброї, що видається логічним, а й погодити свій трудовий (цивільно-правовий) договір з Національною поліцією України.

По-перше, функція погодження трудових договорів між найманими працівниками та суб’єктами господарювання не є властивою для Національної поліції України, як правоохоронного органу і не узгоджується з її завданнями, які визначені у ст. 2 Закону України “Про Національну поліцію”.

По-друге, необхідність такого погодження є невиправданим втручанням у права суб’єктів господарювання та обмеженням права повною мірою розпоряджатися своїм майном.

По-третє, не можна виключати упередженість відносно погодження договорів охоронних підприємств, конкурентами на ринку яких є поліція охорони, яка входить до складу Національної поліції України.

Запропоноване положення сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань при наданні вказаного погодження. Фактично, створюється корупційне середовище, у якому працівники поліції зможуть вимагати неправомірну вигоду, як умову надання потрібних погоджень для нормального функціонування підприємства. Окрім цього, такі правила створять додаткові обтяження для бізнесу, які створюватимуть штучні перепони для суб’єктів господарювання та галузі в цілому.

З метою усунення корупційних ризиків, рекомендуємо прибрати вимогу погоджувати трудові (цивільно-правові) договори для отримання працівниками права користуватися зброєю юридичних осі

2. Надмірні дискреційні повноваження

2.1. Національна поліція зможе проводити постійні перевірки дотримання умов зберігання зброї під ризиком призупинення дії Посвідчення власника зброї.

Відповідно до ч. 1 ст. 47 законопроєкту “Перевірки дотримання умов зберігання цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів до неї, здійснюються не рідше ніж раз на три роки або за рішенням суду органами Національної поліції України за місцем постійного або тимчасового зберігання зброї у формі обстежень (перевірок).”

Формулювання “не рідше ніж раз на три роки” сприяє виникненню корупційних ризиків та службових зловживань. Наприклад, співробітники органу Національної поліції, у разі неотримання неправомірної вигоди від власника, зможуть на свій розсуд проводити перевірку умов зберігання зброї значно частіше, ніж раз на три роки – щотижня, чи щомісяця, допоки не отримають хабаря як умову непроведення перевірок.

Водночас, “Дія Посвідчення власника зброї призупиняється в разі відсутності власника за місцем постійного зберігання цивільної вогнепальної зброї, що унеможливило органам Національної поліції протягом трьох років перевірити умови зберігання цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів” (п. 1.3 ч. 1 ст. 25 законопроєкту).

Крім того, уповноважені особи зможуть здійснювати перевірку без повідомлення власника зброї про час її проведення. Також в разі відсутності власника за місцем зберігання зброї поліція зможе не проводити повторної перевірки до закінчення трирічного терміну, якщо власник не надаватиме неправомірної вигоди, щоб перевірку було проведено, а дія Посвідчення відновлена.

З метою усунення корупційних ризиків рекомендуємо передбачити граничну кількість планових перевірок умов зберігання зброї та встановити чіткий механізм дій уповноважених осіб у разі відсутності власника за місцем зберігання зброї.

2.2. “Нагородну” вогнепальну зброю зможуть видавати будь-яким фізичним особам за спрощеними правилами, а загальні положення щодо вогнепальної зброї не застосовуються до “нагородної” зброї.

Відповідно до ч. 4 ст. 7 та п. 7 Прикінцевих та перехідних положень законопроєкту відзнакою «Іменна вогнепальна зброя» та відомчою заохочувальною відзнакою «Вогнепальна зброя» зможуть бути нагороджені будь-які фізичні особи, а не лише військовослужбовці за значні заслуги.

Відповідно до п. 3 Прикінцевих та перехідних положень “Положення ч. 8 статті 21 набувають силу через 12 місяців з дати набрання чинності цього закону. Це означає, що на власників нагородної зброї не поширюватимуться вимоги, які ставляться до усіх інших осіб, які мають право на отримання Посвідчення власника зброї, зокрема, відсутність медичних протипоказань до поводження зі зброєю; відсутність непогашеної або незнятої судимості за вчинення кримінальних правопорушень, непритягнення особи до адміністративної відповідальності протягом року за низку правопорушень.

Також законопроєктом не визначено, чи поширюються загальні правила проходження перереєстрації, перевірки стану користувачів зброєю, підстави для позбавлення права на зброю на власників нагородної зброї. Водночас, не обмежена кількість нагородної зброї, яка може надаватися одній особі та відсутня заборона на носіння такого типу зброї, на відміну від інших видів цивільної вогнепальної зброї.

Виявлені недоліки сприяють виникненню корупційних ризиків та зловживань службових осіб, які нагороджуватимуть такою зброєю. Фактично створюється корупційна схема, де за неправомірну вигоду, надану окремим службовим особам, можна набути нагородну зброю, уникнувши при цьому великої кількості обмежень та вимог, які ставляться до власників “звичайної” цивільної вогнепальної зброї. Також, внаслідок відсутності критеріїв, службові особи зможуть на власний розсуд визначати, кому надавати нагородну зброю.

Рекомендуємо доопрацювати законопроєкт та усунути вказані недоліки.

3. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності фізичних осіб під час здійснення публічних процедур.

3.1. Національна поліція зможе свавільно припиняти Посвідчення власника зброї за невиконання припису про усунення порушень умов зберігання зброї.

Відповідно до ч. 5 ст. 47 законопроєкту, власник зброї зобов’язаний надати докази усунення порушень умов зберігання цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів уповноваженій особі, яка винесла припис про усунення виявлених порушень, або надати інформацію про оскарження зазначеного припису в суді”.

Законопроєкт не визначає форми цих доказів, процедури подання та строку їх розгляду З метою усунення корупційних ризиків та службових зловживань Національної поліції під час здійснення зазначених перевірок, рекомендуємо визначити термін для подання власником зброї доказів чи інформації про оскарження припису в суді, а також конкретизувати форму та порядок подання і розгляду наданих доказів.

3.2. Законопроєкт дозволяє проведення постійних оглядів технічного стану та контрольного відстрілу зброї.

Відповічно до ч. 3 ст. 33 законопроєкту вогнепальна зброя підлягає періодичному огляду технічного стану та контрольному відстрілу не рідше ніж кожні п’ять років.

Запропоноване формулювання “періодичності” – “не рідше ніж кожні п’ять років” сприяє виникненню корупційних ризиків та порушенню прав власників зброї, адже надає можливість здійснювати такі огляди занадто часто, наприклад, кожен місяць. Це створює корупційне середовище, у якому посадові особи зможуть вимагати неправомірну вигоду як умову непроведення огляду. З метою усунення корупційних ризиків, слід чітко визначити випадки та періодичність огляду технічного стану та контрольного відстрілу зброї.

Крім того, власник зобов’язаний надавати зброю з метою огляду її технічного стану та контрольного відстрілу для формування кулегільзотеки, за що з нього стягуватиметься плата. Водночас, законопроєктом не визначено чіткі випадки, коли може виникнути така необхідність.

4. Прогалина

4.1. Відсутність належного регулювання питання маркування зброї дає можливість здійснювати дослідження маркування вогнепальної зброї та огляди зброї на власний розсуд.

Відповідно до ст. 11 законопроєкту, однією зі складових обліку цивільної вогнепальної зброї є “звірка та, за необхідності, дослідження маркування вогнепальної зброї та огляд зброї”.

Слід зазначити, що відсутність будь-якої конкретизації поняття “за необхідності” наділяє суб’єкта проведення обліку зброї надмірними дискреційними повноваженнями на власний розсуд вирішувати наявність такої необхідності та досліджувати маркування та оглядати зброю занадто часто.

Окрім того, законопроєкт жодним чином не визначає правила маркування вогнепальної зброї, а лише містить вимогу, що “кожна одиниця виробленої цивільної вогнепальної зброї, віднесена до відповідної категорії, повинна мати маркування…” (ч. 3 ст. 40 законопроєкту).

Необхідність належного регулювання питання маркування зброї зумовлена приєднанням України до Протоколу проти незаконного виготовлення та обігу вогнепальної зброї, її складових частин і компонентів, а також боєприпасів до неї, який доповнює Конвенцію Організації Об’єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності.

Вказана прогалина сприяє виникненню корупційних ризиків при проведенні обліку цивільної вогнепальної зброї та зловживань з частотою перевірок зброї.

З метою усунення виявленого недоліку рекомендуємо чітко врегулювати питання маркування зброї та визначити випадки, за яких таке маркування може досліджуватися під час обліку.

4.2. Відсутні кваліфікаційні вимоги, яким повинні відповідати Реєстратори.

Законопроєктом пропонується створити Єдиний державний реєстр вогнепальної зброї (далі – Реєстр). Держателем Реєстру є Міністерство внутрішніх справ України. Суб’єктами ведення Реєстру будуть юридичні та фізичні особи – підприємці, які вироблятимуть, ремонтуватимуть чи торгуватимуть зброєю, нотаріуси, уповноважені підрозділи органів Національної поліції України та відповідні органи Міністерства внутрішніх справ України.

Безпосередні реєстраційні дії здійснюватимуть реєстратори. Відповідно до ч. 1 ст. 14 законопроєкту “Реєстратором може бути громадянин України, який відповідає кваліфікаційним вимогам, визначеним законом, та перебуває у трудових відносинах з суб’єктом ведення реєстру”.

Водночас, ні вказаним законопроєктом, ні іншими законами таких кваліфікаційних вимог не визначено. Існуючі кваліфікаційні вимоги стосуються державних реєстраторів прав на нерухоме майно та державних реєстраторів юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань та визначені Наказом Міністерства юстиції України2.

Вказана прогалина сприяє виникненню корупційних ризиків та можливим зловживанням посадових осіб Міністерства внутрішніх справ, які при визначенні на власний розсуд таких кваліфікаційних вимог, зможуть вимагати неправомірну вигоду та створювати перепони для реєстраторів виробників чи продавців зброї.

З метою усунення виявленого недоліку, рекомендуємо визначити кваліфікаційні вимоги до реєстраторів, або усунути згадку про них.

5. Юридична колізія

5.1. Внутрішня колізія щодо підстав припинення дії Посвідчення власника зброї.

Законопроєктом визначено, що невиконання припису про усунення порушень умов зберігання зброї власником зброї є підставою припинення дії Посвідчення власника зброї (ч. 6 ст. 47 законопроєкту).

Водночас, законопроєкт передбачає вичерпні переліки підстав для припинення дії Посвідчень для фізичних та юридичних осіб (ч. 5 ст. 25 та ч. 4 ст. 27 законопроєкту відповідно), серед яких відсутні підстави, що стосуються невиконання власниками зброї умов її зберігання.

Вказана колізія сприяє виникненню корупційних ризиків та службових зловживань при здійсненні процедури припинення дії Посвідчень, оскільки уповноважені особи зможуть на власний розсуд застосовувати ту чи іншу норму, в залежності від надання власником зброї неправомірної вигоди.

З метою усунення недоліків рекомендуємо включити факт невиконання припису до підстав припинення дії Посвідчень для фізичних та юридичних осіб та (або) виключити згадку про таку підставу з ст. 47 законопроєкту.

5.2. Суперечність з положенням Конституції України щодо неможливості визначення відповідальності на підзаконному рівні.

У статті 50 законопроєкту, яка регулює відповідальність за порушення правил обігу цивільної вогнепальної зброї вказано, що у випадку порушення законодавства в сфері обігу цивільної вогнепальної зброї та бойових припасів до неї, винна особа несе кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та цивільно-правову відповідальність згідно із законодавством (ч. 1), а у випадку порушення встановлених цим Законом вимог щодо носіння цивільної вогнепальної зброї, винна особа несе виключно кримінальну відповідальність згідно із законодавством (ч. 2).

По-перше, відповідно до законопроєкту, до обігу зброї відноситься її носіння, що свідчить про внутрішню суперечність ч. 1 та ч. 2 ст. 33 законопроєкту щодо виду відповідальності за порушення вимог щодо носіння цивільної вогнепальної зброї.

По-друге, згідно з ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Тому, запропоновані положення суперечать конституційним приписам.

Виявлені недоліки сприяють виникненню корупційних ризиків, адже регулювання вказаних відносин на підзаконному рівні можуть призвести до зловживань та свавільного обмеження прав громадян.

Рекомендуємо усунути вказані вище колізії та узгодити норми законопроєкту з приписами Конституції України.

Інші зауваження

1. Відповідно до ч. 5 ст. 22 законопроєкту “Звернення щодо отримання Посвідчення власника зброї може бути подане лише до відповідного органу Міністерства внутрішніх справ України що територіально обслуговує місце постійного проживання (перебування) заявника або до Реєстратора вищого рівня”.

Водночас, у законопроєкті (ст. 14) відсутня жодна вказівка на рівні таких Реєстраторів. Вказана прогалина унеможливить звернення до інших суб’єктів ніж територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України.

2. Згідно з ч. 15 ст. 34 законопроєкту “Кабінет Міністрів України визначає зони, вільні від зброї”.

Однак жодної вказівки, що це за зони та який правовий режим таких зон законопроєкт не визначає.

3. Відповідно до ч. 1 ст. 29 законопроєкту, “На знайдену цивільну вогнепальну зброю та бойові припаси поширюються положення статті 337 Цивільного кодексу України з урахуванням положень цього Закону.”

При цьому сама згадка про статтю 337 Цивільного кодексу України (далі – ЦК) видається суперечливою, оскільки на кожне положення вказаної статті ЦК є відповідне інше “спеціальне” положення, передбачене законопроєктом у ст. 29 або ч. 2 ст. 31. Виключенням є лише положення ч. 4 ст. 337 ЦК, згідно з яким “Особа, яка знайшла загублену річ, відповідає за її втрату, знищення або пошкодження в межах її вартості лише в разі свого умислу або грубої необережності”.

Тобто, на практиці положення ЦК не можуть застосовуватися до знайденої цивільної вогнепальної зброї, оскільки в цілому цей законопроєкт визначає альтернативні правила поводження зі зброєю-знахідкою.

4. Законопроєкт містить дві статті з номером 27.

5. Положення п. 5.5 ч. 5 ст. 25 та п. 1.1 ч. 1 ст. 23 містять відсильні норми до ст. 18 законопроєкту, водночас інформація, на яку посилаються у цих положеннях відсутня у ст. 18.

Позиції державних стейкхолдерів3

Міністерство фінансів України вважає, що законопроєкт потребує доопрацювання.

Державна прикордонна служба України підтримує законопроєкт з зауваженнями.

Міністерство молоді та спорту України підтримує законопроєкт з зауваженнями.

Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів надало зауваження та пропозиції до законопроєкту.

Позиції недержавних стейкхолдерів

Громадська організація “Юридична сотня” рекомендує доопрацювати законопроєкт4.

Українська асоціація власників зброї не підтримує законопроєкт5.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z1145-19#Text

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-pravo-na-tsivilnu-vognepalnu-zbroyu

https://legal100.org.ua/pravo-na-tsivilnu-vognepalnu-zbroyu-5708-vid-25-06-2021/

https://uavz.org/mvs-boitsya-vtratyty-kontrol-nad-korupcijnymy-skhemamy-uchajkin/

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute