Опис законопроєкту

Законопроєкт розроблений з метою узгодження законів України “Про оренду державного та комунального майна” і “Про приватизацію державного та комунального майна” між собою та з нормами інших законів України, а також удосконалення правового регулювання передачі в оренду та приватизації державного та комунального майна. Зокрема:

– скасовується можливість приватизації шляхом викупу орендованого майна;

– орендар отримує право на компенсацію вартості невід’ємних поліпшень орендованого об’єкта (будівлі, споруди, нежитлового приміщення);

– запроваджується спрощена процедура передачі майна в оренду для розміщення технічних засобів та/або споруд електронних комунікацій операторів електронних комунікацій;

– визначаються деякі особливості процедури передачі в оренду державного/комунального майна на період воєнного стану;

– змінюється механізм визначення розміру гарантійного внеску для повторних аукціонів з продажу об’єктів малої приватизації;

– розширюється перелік суб’єктів, які мають право на оренду державного та комунального майна без проведення аукціону (зокрема, 1) переможці процедури публічної закупівлі для здійснення діяльності в орендованих приміщеннях, якщо послуга (робота) повинна надаватися (виконуватися) із використанням приміщень замовника, 2) державні/комунальні молодіжні та дитячі громадські об’єднання, молодіжні центри, телерадіокомпанії та редакції, 3) особи з інвалідністю внаслідок війни під гаражі та гаражі-стоянки для спеціальних засобів пересування);

– скорочуються процедурні строки в межах юридичного механізму передачі державного/комунального майн в оренду (зокрема, погодження, прийняття рішень, оприлюднення оголошень, проведення аукціонів);

– уточнюються положення щодо страхування орендованого майна тощо.

Унаслідок проведення антикорупційної експертизи законопроєкту Інститут законодавчих ідей не виявив в його положеннях корупціогенних факторів. Водночас, вважаємо за необхідне висловити зауваження по суті законопроєкту.

Зауваження

1. Низка положень законопроєкту позбавлені чіткості, ясності та юридичної визначеності, що може ускладнити практику реалізації відповідних норм.

1.1. Новим пунктом 19-1 статті 1 Закону України “Про оренду державного та комунального майна” надається визначення терміну “Уповноважена особа (особи)”.

При цьому, законопроєктом чітко не визначений правовий статус вищезазначеної “Уповноваженої особи”, а саме:

– відсутні чітко визначені вимоги до “Уповноважених осіб”;

– не видається можливим визначити, який саме рівень знань та умінь є “відповідним”;

– не визначено її права, обов’язки, повноваження та відповідальність;

– чітко не встановлено, чи це має бути окрема нова посада за штатним розписом чи відповідні функції виконуватиме як додаткову роботу хтось з працівників із штатної чисельності орендодавця;

– відсутні норми щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів;

– не передбачені правові наслідки непризначення орендодавцем “Уповноваженої особи” та як це вплине на процедуру передачі в оренду державного/комунального майна.

До того ж, в тексті Закону України “Про оренду державного та комунального майна” (в т.ч. і в редакції законопроєкту) взагалі не вживається термін “Уповноважена особа”. Лише в частині 4 статті 15 застосовується словосполучення “уповноважена особа”, але в значенні суб’єкта прийняття рішення про включення об’єкта до відповідного Переліку².

1.2. Законопроєкт виключає із частини 7 статті 18 Закону України “Про оренду державного та комунального майна” положення, відповідно до якого договори, які продовжуються без проведення аукціону “продовжуються на тих самих умовах, на яких були укладені договори оренди, що продовжуються, з урахуванням вимог цього Закону та Порядку передачі майна в оренду”.

Прийняття та реалізація цієї пропозиції призведе до юридичної прогалини в частині визначення умов договорів оренди державного та комунального майна, які продовжуються без проведення аукціону (крім орендної плати, яка визначається на підставі частини 7 статті 18 Закону України “Про оренду державного та комунального майна”).

1.3. Законопроєкт доповнює новим положенням пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України “Про оренду державного та комунального майна”, відповідно до якого “з метою підвищення ефективності передачі в оренду державного та комунального майна орендодавці на постійній основі зобов’язані вживати заходів, у тому числі щодо підвищення рівня компетенції працівників, відповідальних за організацію та проведення процедур передачі в оренду державного та/або комунального майна, про результати яких мають щомісячно звітувати до Мінекономіки, в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України”.

Але законопроєктом не визначено, які саме заходи зобов’язані вживати орендодавці. У проєкті відсутні ознаки та критерії “підвищення ефективності” та “підвищення рівня компетенції”. Виходячи з цього, вказані поняття є оціночними, що надає можливість суб’єкту правозастосування довільно тлумачити та самостійно наповнювати їх змістом.

Запровадження щомісячного звітування виглядає надмірним тягарем та позбавлене аргументованого обґрунтування його необхідності. Крім цього, зазначене положення проєкту має ознаки декларативності, адже відсутні правові наслідки неподання такого звіту.

1.4. Відповідно до законопроєкту “для цілей цього Кодексу терміни “електронна торгова система”, “гарантійний внесок” вживаються у значеннях, наведених у Законі України “Про приватизацію державного і комунального майна”, Законі України “Про оренду державного та комунального майна” (зміни до частини 1 статті 24-1 Господарського кодексу України).

Але законами України “Про приватизацію державного і комунального майна” та “Про оренду державного та комунального майна” передбачено різні за змістом визначення терміна “гарантійний внесок”:

– сума коштів, яка вноситься потенційним покупцем об’єкта приватизації для забезпечення виконання його зобов’язання щодо участі в аукціоні у вигляді грошових коштів або банківської гарантії;

– сума коштів у розмірі, визначеному Порядком передачі майна в оренду, затвердженим Кабінетом Міністрів України, що вноситься потенційним орендарем об’єкта оренди для забезпечення виконання його зобов’язання щодо участі в аукціоні у вигляді грошових коштів на рахунок оператора електронного майданчика або у формі безвідкличної банківської гарантії у випадках, передбачених Порядком передачі майна в оренду, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Тому, не видається можливим визначити, яке саме визначення терміну “гарантійний внесок” буде вживатися для цілей Господарського кодексу України.

1.5. Законопроєкт зменшує з 50% до 30% частку державних підприємств у спільному майні учасників спільної діяльності (зміни до частини 2 статті 13 Закону України “Про управління об’єктами державної власності”).

Проте у супровідних документах до законопроекту відсутнє належно аргументоване обґрунтування необхідності прийняття та реалізації такої законодавчої пропозиції.

Також у цьому положенні законопроєкту не визначено підстави/критерії прийняття КМУ рішення про збільшення вищезазначеного розміру частки державних підприємств.

2. Статтю 4 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна”, статтю 80 Закону України “Про освіту” та статтю 16 Основ законодавства України про охорону здоров’я проєкт доповнює новим положенням, яким пропонується дозволити приватизацію об’єктів та майна державних і комунальних закладів освіти та охорони здоров’я, яке більше 3 років не використовується в освітній діяльності або для надання медичної та/або реабілітаційної допомоги або послуг з медичного обслуговування населення (медичних послуг).

Відповідно до законопроєкту перебіг цього 3-річного строку починається з моменту внесення відповідних об’єктів, майна до Переліків майна закладів охорони здоров’я/освітнього майна, що не використовується для надання медичної допомоги/в освітній діяльності.

При цьому, в проекті не враховано, що частинами 2 та 3 статті 4 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна” вже встановлено наступне:

– приватизації не підлягають:

1) майно закладів охорони здоров’я системи екстреної медичної допомоги;

2) державні заклади охорони здоров’я, у т.ч. приміщення, в яких розміщуються державні заклади охорони здоров’я;

3) державні заклади освіти, у т.ч. приміщення, в яких розміщуються державні заклади освіти;

– майно, яке перебуває на балансах державних підприємств, установ, організацій, що не підлягають приватизації, та яке не входить до складу єдиних майнових комплексів, що забезпечують основні види діяльності таких підприємств або більше 3 років не використовуються у виробничій діяльності і подальше їх використання не планується, належить до об’єктів, що підлягають приватизації;

Однак законопроєктом дозволяється приватизація об’єктів та майна державних і комунальних закладів освіти/охорони здоров’я незважаючи на те, чи планується використання відповідного майна в майбутньому. Тому, зазначена пропозиція законопроєкту є доволі суперечливою, адже створює підстави для невиправданої та безпідставної приватизації об’єктів/майна державних і комунальних закладів освіти/охорони здоров’я, що може призвести до погіршення їх матеріально-технічної бази та скорочення мережі закладів освіти та охорони здоров’я, що суперечить статті 49 Конституції України³.

Крім цього, вищезазначені положення проєкту суперечать частині 12 статті 16 Основ законодавства України про охорону здоров’я, частинам 4 та 6 статті 80 Закону України “Про освіту” якими встановлено що:

– державні та комунальні заклади охорони здоров’я не підлягають приватизації;

– об’єкти та майно державних і комунальних закладів освіти не підлягають приватизації;

– майно закладів освіти, яке не використовується для провадження видів діяльності, передбачених спеціальними законами, може бути вкладом у спільну діяльність або використане відповідно до статті 81 Закону України “Про освіту”, яка регулює державно-приватне партнерство у сфері освіти і науки.

3. Новими редакціями частин 1 та 2 статті 17 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна” пропонується встановити, зокрема, наступне:

– рішення про перетворення комунальних підприємств в АТ або ТОВ приймають органи приватизації територіальних громад;

– засновником АТ або ТОВ, створених у процесі приватизації єдиного майнового комплексу комунального підприємства є територіальна громада в особі органу приватизації територіальної громади.

Зазначені положення законопроєкту потребують узгодження із пунктом 30 частини 1 статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно із яким виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання:

– прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна;

– затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

– визначення доцільності, порядку та умов приватизації об’єктів права комунальної власності;

– прийняття рішення про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;

– реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності.

4. Законопроєкт доповнює статтю 24-1 Господарського кодексу України новою частиною, відповідно до якої органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державні та комунальні підприємства, установи, організації, інші суб’єкти господарювання державного сектора економіки, комунального сектора економіки укладають договори (зокрема, договори спільної діяльності, щодо організації та фінансування будівництва об’єкта), що передбачають здійснення забудови земельних ділянок державної, комунальної власності, а також добудову об’єктів незавершеного будівництва, реконструкцію будівель, споруд за рахунок власних або залучених грошових коштів іншої сторони такого договору (без використання коштів державного або місцевих бюджетів), за результатами електронних аукціонів у дворівневій електронній торговій системі (ЕТС).

Доцільність прийняття та обґрунтованість цієї законодавчої пропозиції викликає сумнів. Таке положення законопроєкту потребує узгодження з чинним законодавством України.

Відносини, які виникають під час придбання товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти вже регулюються Законом України “Про публічні закупівлі”. Відповідно до частини 3 статті 13 Закону України “Про публічні закупівлі” замовник здійснює процедури закупівлі шляхом використання електронної системи закупівель.

Земельні відносини (суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею) регулюються Конституцією України, Земельним кодексом України, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами (статті 2 та 3 Земельного кодексу України).

Відповідно до частини 2 статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2 та 3 статті 134 Земельного кодексу України.

Статтями 134 – 139 Земельного кодексу України визначено процедуру продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Згідно із частиною 1 статті 134 Земельного кодексу України земельні ділянки державної чи комунальної власності продаються або передаються в користування (оренду, суперфіцій, емфітевзис) окремими лотами на конкурентних засадах (на земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною 2 цієї статті.

Земельні торги проводяться у формі електронного аукціону в режимі реального часу в мережі Інтернет, за результатами проведення якого укладається договір купівлі-продажу, оренди, суборенди, суперфіцію, емфітевзису земельної ділянки з переможцем земельних торгів, який запропонував найвищу ціну за земельну ділянку, що продається, або найвищу ціну за придбання прав емфітевзису, суперфіцію, або найвищий розмір орендної (суборендної) плати, зафіксовані під час проведення земельних торгів (частина 2 статті 135 Земельного кодексу України).

Будь-які зміни правового регулювання земельних відносин, потребують внесення змін саме у Земельний кодекс України та відповідні закони, які регулюють земельні відносини.

У проєкті не враховано, що згідно із пунктом 4 частини 1 статті 1 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” замовник будівництва – це фізична чи юридична особа, яка має у власності чи користуванні одну чи декілька земельних ділянок або у власності чи управлінні будівлю/споруду і має намір щодо виконання підготовчих та/або будівельних робіт. При цьому, у проєкті не визначено чи є власником/користувачем земельної ділянки суб’єкт з яким укладатиметься договір про її забудову. До того ж, функції замовника на будівництво виконавчий орган місцевої ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації виконують безпосередньо або можуть делегувати їх на конкурсній основі генеральному підряднику (підряднику) у порядку, встановленому законодавством (частина 3 статті 33 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”).

Крім цього, пунктами 20 та 30 частини 1 статті 6 Закону України “Про управління об’єктами державної власності” передбачено, що уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань:

– погоджують підприємствам, установам, організаціям, що належать до сфери їх управління, а також господарським товариствам, у статутному капіталі яких частка держави перевищує 50%, повноваження з управління корпоративними правами держави яких він здійснює, договори про спільну діяльність, договори комісії, доручення та управління майном, зміни до них та контролюють виконання умов цих договорів;

– надають орендодавцям об’єктів державної власності згоду на оренду державного майна і пропозиції щодо умов договору оренди, які мають забезпечувати ефективне використання орендованого майна та здійснення на орендованих підприємствах технічної політики в контексті завдань галузі.

Також пропонується не поширювати вищезгадане положення законопроєкту на випадки укладення договорів на умовах державно-приватного партнерства/концесії.

Проте, визначення концесіонера шляхом проведення концесійного конкурсу або конкурентного діалогу може проводитися в ЕТС (частина 3 статті 6 Закону України “Про концесію”). Порядок проведення концесійного конкурсу та конкурентного діалогу в електронній торговій системі затверджений КМУ⁴.

5. Відповідно до нової редакції пункту 30 частини 1 статті 6 Закону України “Про управління об’єктами державної власності” уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань у випадках, передбачених законодавством, статутом або положенням балансоутримувача, надають орендодавцям (балансоутримувачам) об’єктів державної власності згоду на оренду державного майна і пропозиції щодо умов договору оренди, які мають забезпечувати ефективне використання орендованого майна та здійснення на орендованих підприємствах технічної політики в контексті завдань галузі.

Така законодавча пропозиція проекту не узгоджується із частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 3 статті 22 Господарського кодексу України, якими встановлено наступне:

– органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

– повноваження суб’єктів управління у державному секторі економіки – Кабінету Міністрів України, міністерств, інших органів влади та організацій щодо суб’єктів господарювання визначаються законом.

6. Законопроєкт доповнює частину 6 статті 2 Закону України “Про оренду державного та комунального майна” новим положенням, відповідно до якого “відносини оренди рухомого та нерухомого майна, що належить, використовується та може використовуватися закладами освіти, регулюються цим Законом з урахуванням особливостей, передбачених законами України “Про освіту”, “Про дошкільну освіту”, “Про повну загальну середню освіту”, “Про позашкільну освіту”, “Про професійну (професійно-технічну) освіту”, “Про фахову передвищу освіту”, “Про вищу освіту”.

При цьому, в частині 6 статті 2 Закону України “Про оренду державного та комунального майна” залишається абзац, згідно із яким “відносини оренди рухомого та нерухомого майна, що належить закладам загальної середньої освіти, регулюються цим Законом з урахуванням особливостей, передбачених Законом України “Про освіту” та Законом України “Про повну загальну середню освіту”, що створює дублювання правових норм.

7. Частину 1 статті 15 Закону України “Про оренду державного та комунального майна” законопроєкт доповнює новим положенням, яким право на отримання в оренду державного та комунального майна без проведення аукціону надається також Апарату Верховної Ради України для розміщення службових приміщень народних депутатів України відповідно до статті 28 Закону України “Про статус народного депутата України”.

У разі передачі майна в оренду Апарату Верховної Ради України для розміщення службових приміщень народних депутатів України, відшкодування витрат на утримання орендованого майна та надання комунальних послуг здійснюється народними депутатами України з наступним відшкодуванням їм цих витрат у встановлених межах за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України (нова частина 9 статті 20 Закону України “Про оренду державного та комунального майна”).

Але Законом України “Про статус народного депутата України” не передбачено розміщення службових приміщень народних депутатів України на підставі оренди. Відповідно до частин 3 та 5 статті 28 Закону України “Про статус народного депутата України”:

– народний депутат на строк виконання депутатських повноважень забезпечується окремим технічно обладнаним службовим кабінетом у приміщеннях Верховної Ради України з розташуванням у ньому постійного робочого місця його помічника-консультанта;

– народному депутату, обраному в одномандатному виборчому окрузі, на строк виконання його депутатських повноважень місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, в управлінні яких знаходиться відповідно державна власність чи комунальна власність територіальної громади на території відповідного виборчого округу, зобов’язані надати окреме технічно обладнане службове приміщення з розташуванням у ньому постійного робочого місця помічника-консультанта народного депутата з наступним відшкодуванням витрат в установлених межах і за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України;

– народному депутату, обраному в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, в управлінні яких знаходиться відповідно державна власність чи комунальна власність територіальної громади, надають окреме технічно обладнане службове приміщення в обласному центрі або (за заявою народного депутата) в районах, містах області, яка закріплена за народним депутатом депутатською фракцією (групою), з розташуванням у ньому постійного робочого місця помічника-консультанта народного депутата з наступним відшкодуванням витрат в установлених межах і за рахунок бюджетних призначень на забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Водночас, законопроектом не передбачено внесення жодних відповідних змін до Закону України “Про статус народного депутата України” для його узгодження із вищезазначеними положеннями проекту.

8. Статтю 2 Закону України “Про оренду державного та комунального майна” законопроект доповнює новою частиною, якою пропонується встановити наступне:

– дія цього закону не поширюється на платні послуги щодо надання у погодинне користування спортивних споруд державної та комунальної форми власності, внесених до Електронного реєстру спортивних споруд, що не є орендою;

– перелік, порядок та умови надання таких платних послуг затверджуються КМУ за поданням Мінмолодьспорту;

– строк погодинного використання спортивних споруд, яке здійснюється на підставі надання таких платних послуг, не може перевищувати 5 годин сукупно протягом одного місяця.

Запропонований проектом строк використання спортивних споруд вбачається замалим для їх ефективного використання з метою надання вищезазначених послуг. До того ж, у супровідних документах до законопроекту відсутнє належно аргументоване обґрунтування необхідності саме такого обмеження у 5 годин протягом місяця.

9. Згідно із змінами до частини 1 статті 28 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна” особи, які придбали єдині майнові комплекси державних або комунальних підприємств, є правонаступниками їх майнових прав (крім права постійного користування земельною ділянкою) і обов’язків таких державних підприємств відповідно до умов договору між продавцем і покупцем та законодавства України.

Тобто, законопроект позбавляє покупців єдиних майнових комплексів комунальних підприємств правонаступництва майнових прав і обов’язків таких комунальних підприємств.

Позиції державних стейкхолдерів⁵

1. Міністерство аграрної політики та продовольства України підтримує законопроєкт за умови його доопрацювання.

2. Міністерство фінансів України, Міністерство молоді та спорту України, Міністерство культури та інформаційної політики України підтримують проєкт із зауваженнями.

3. Міністерством охорони здоров’я України, Міністерством освіти і науки України та Фондом державного майна України надано зауваження та пропозиції до законопроєкту.

4. Міністерство оборони України та Міністерство у справах ветеранів України підтримують законопроєкт.

Інститут законодавчих ідей не заперечує проти прийняття законопроєкту за умови його доопрацювання та усунення виявлених недоліків.

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

“Установи і організації, передбачені частиною першою цієї статті, мають право звернутися із заявою про оренду об’єкта, включеного до Переліку першого типу. У такому разі орендодавець може прийняти рішення не проводити аукціон і виключити об’єкт, щодо якого подана заява, із Переліку першого типу, а також прийняти рішення про включення об’єкта до Переліку другого типу або, якщо таке рішення приймається відповідно до цього Закону іншою уповноваженою особою, – підготувати проект рішення такої особи і передати його на розгляд цієї особи”.

Існуюча мережа державних і комунальних закладів охорони здоров’я не може бути скорочена.

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/909-2021-%D0%BF#Text

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do-deyakikh-zakonodavchikh-aktiv-shchodo-uzgodzhennya-zakonodavstva-u-sferi-rozporyadzhennya-derzhavnim-ta-komunalnim-maynom