Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 7267-1

Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення правових основ організації та здійснення контррозвідувальної діяльності в Україні

Дата реєстрації
08.04.2022
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Бакумов Олександр Сергійович
Безугла Мар'яна Володимирівна
Головний комітет
Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Резюме

Законопроєкт розроблений з метою посилення інституційної спроможності суб’єктів контррозвідувальної діяльності щодо протидії посяганням на національну безпеку України, а також для уточнення підстав для здійснення опреративно-розшукової діяльності

Довідково

Законопроєкт є альтернативним до проєкту № 7267, який пропонував передати функції військової контррозвідки від СБУ до розвідувального органу Міністерства оборони України. Інститут законодавчих ідей відмітив, що зміна системи військової контррозвідки в період війни є невиправданим та ризиковим кроком.1 Вказаний проєкт не містить таких пропозицій, що оцінюється позитивно.

Аналіз запропонованих змін

Законопроєктом вносяться зміни до низки чинних законів, якими удосконалюється порядок здійснення контррозвідувальної діяльності.

Зокрема, пропонується унормувати порядок здійснення контррозвідувального забезпечення та контррозвідувального опитування, визначити загальнодержавну систему забезпечення контррозвідувального режиму в Україні та її суб’єктів, тощо. Окрім цього значно розширюються повноваження СБУ в частині здійснення контррозвідувальних заходів.

Деякі із запропонованих положень містять ризики, які здатні призвести до корупційних зловживань, а також інші недоліки, які суттєво знижують ефективність запропонованих заходів, або ж взагалі роблять норми недієвими. Також деякі із запропонованих змін є спірними з погляду їх доцільності.

1. У новій ст. 8-2 Закону України “Про контррозвідувальну діяльність” (далі – Закон) наведений перелік контррозвідувальних заходів, які проводяться СБУ за рішенням суду. Одним з таких заходів є зняття інформації з електронних комунікаційних мереж (транспортних телекомунікаційних мереж), що забезпечують передавання знаків, сигналів, письмового тексту, зображень та звуків або повідомлень будь-якого виду між підключеними до неї електронними комунікаційними мережами.

Фактично, СБУ наділяється повноваженнями знімати інформацію з необмеженої кількості електронних комунікаційних мереж, які належать необмеженому колу осіб. Тобто, можна буде знімати інформацію з будь-яких телефонів чи комп’ютерів, тощо. Вказана пропозиція є дуже ризикованою з погляду можливих зловживань таким повноваженням та використання отриманої інформації не для цілей контррозвідувальної діяльності.

При встановленні таких повноважень слід було б передбачити певні запобіжники, на кшталт правил, встановлених для зняття інформації з електронних комунікаційних мереж в порядку проведення негласних слідчих дій (ст. 263 КПК). В ухвалі слідчого судді про дозвіл на втручання у приватне спілкування обов’язково вказуються ідентифікаційні ознаки, які дозволять унікально ідентифікувати абонента спостереження, електронну комунікаційну мережу, кінцеве (термінальне) обладнання, на якому може здійснюватися втручання у приватне спілкування.

Виходячи з цього, рекомендуємо обмежити можливість СБУ в порядку контррозвідувальних заходів знімати інформацію з будь-яких електронних комунікаційних мереж.

2. Певні ризики містить і ч. 4 нової ст. 8-2 Закону, відповідно до якої, у виняткових випадках, коли невжиття невідкладних заходів призведе до злочину проти основ національної безпеки України, терористичного акту, кібератаки, знищення необхідних фактичних даних або зумовить неможливість їх отримання, Голова СБУ, його заступник або начальник регіонального органу СБУ має право прийняти документально оформлене рішення щодо проведення контррозвідувальних заходів, передбачених ч. 1 ст. 8-2 Закону, до ухвалення рішення суду.

По-перше, винятковість таких випадків завжди буде результатом суб’єктивної оцінки, що спричиняє ризик зловживань та безпідставного проведення контррозвідувальних заходів без рішення суду. Вважаємо, що винятковість таких випадків повинна бути зумовлена виключною винятковістю об’єктивної ситуації, наприклад воєнним станом, або коли можливість звернення до суду обмежена іншими об’єктивними причинами.

По-друге, відсутня належна юридична визначеність у яких випадках вказане рішення прийматиме Голова СБУ, його заступник, а коли начальник регіонального органу СБУ.

Рекомендуємо усунути вказаний ризик та обмежити зазначені випадки періодом правового режиму воєнного стану.

3. За своєю суттю контррозвідувальні заходи, які містяться у новій ст. 8-2 Закону є негласними слідчими (розшуковими) діями (регулюються ст. ст. 269, 258, 270, 267, 268 КПК). Тому, логічно було б поширювати дію КПК на випадки застосування таких контррозвідувальних заходів. Однак, зважаючи на запропоновані зміни до ст. 2 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» про те, що контррозвідувальні заходи виключаються з переліку складових оперативно-розшукової діяльності та те, що контррозвідувальні органи СБУ не є суб’єктом, уповноваженим на здійснення негласних слідчих (розшукових) дій, суди не зможуть використовувати КПК при наданні дозволу на такі контррозвідувальні заходи.

Рекомендуємо доопрацювати проєкт, давши суду можливість застосовувати правила КПК.

4. Згідно з ночою ч. 8 ст. 8 Закону якщо ознаки кримінального правопорушення виявлено під час проведення пошукових та контррозвідувальних заходів, які тривають і припинення яких може негативно вплинути на результати протидії розвідувально-підривній, терористичній та іншій діяльності на шкоду державній безпеці України, або існує ризик, що таке повідомлення може спричинити розкриття інформації про зміст, форми, методи, сили і засоби контррозвідувальної діяльності, інформування органу досудового розслідування здійснюється після завершення відповідних контррозвідувальних та/або пошукових заходів.

Без сумніву, існують випадки, коли інтереси контррозвідувальної діяльності є пріоритетними по відношенню до інтересів кримінального провадження, однак це не повинно поширюватися на випадки наявності ознак найтяжчих злочинів.

Окрім цього, у вказаній ситуації необхідно передбачити певні запобіжники, які не дозволять зловживання, коли під приводом проведення контррозвідувальних заходів буде здійснюватися укриття злочинів.

5. Новою ст. 8-4 Закону пропонується передбачити повноваження СБУ надавати державним органам, органам місцевого самоврядування, утвореним відповідно до законів України військовим формуванням, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності та посадовим (службовим) особам рекомендації, тобто обов’язкові для розгляду пропозиції, які стосуються питань забезпечення державної безпеки, усунення причин і умов, що можуть сприяти реалізації загроз державній безпеці або підвищенню ризиків державної безпеки, шляхів мінімізації та/або нейтралізації негативних наслідків реалізації загроз державній безпеці, а також управління ризиками державної безпеки.

Однак, таке право СБУ не уточнюється в Законі України «Про Службу безпеки України», а межанізм реалізації такого заходу залишається, фактично, не визначеним. Не зазначається конкретний зміст та вимоги таких рекомендацій. Вказано лише, що про результати розгляду рекомендацій суб’єкт, якому вони адресовані, письмово повідомляє відповідний функціональний підрозділ Центрального управління або регіональний орган Служби безпеки України протягом десяти робочих днів. В проєкті не уточнюється, які наслідки будуть за неповідомлення про результати розгляду рекомендацій та чи є такі рекомендації обов’язковими.

Усі ці прогалини роблять такий механізм недієвим та наділяють СБУ надмірними дискреційними повноваженнями визначати ці моменти на власний розсуд. Це може стати додатковою підставою для тиску на бізнес.

Також нагадаємо, що неповнота правового регулювання суспільних відносин не відповідає конституційному визначенню України як правової держави (Рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2001).

Рекомендуємо усунути зазначені прогалини.

Аналогічні зауваження стосуються запропонованих змін до Закону України «Про поштовий зв’язок» та Закону України «Про електронні комунікації», якими для операторів та постачальників електронних комунікаційних послуг встановлюється обов’язок сприяти проведенню оперативно-розшукових, контррозвідувальних заходів. Водночас, конкретних форм такого сприяння як і будь-яких наслідків недотримання цього обов’язку не визначено.

6. Згілно з п. 3-4 ч. 2 ст. 7 Закону СБУ зможе на підставі рішення суду тимчасово обмежувати доступ до визначених (ідентифікованих) інформаційних ресурсів (сервісів) у порядку, встановленому законом.

Водночас, порядку застосування такого заходу ні КПК ні інші законодавчі акти не містять. Також відсутня конкретизація на який саме строк може бути застосоване таке “тимчасове” обмеження доступ до інформаційних ресурсів. Надання таких повноважень без законодавчого врегулювання зазначених прогалин створює ризики для непрозорого та незаконного блокування веб-сайтів.

З метою запобігання зловживанням рекомендуємо чітко визначити порядок застосування такого заходу.

7. Досить спірним є наділення СБУ повноваженням вносити пропозиції Президенту України щодо надання та відмови у наданні іноземцям доступу до державної таємниці (п. 3-6 ч. 2 ст. 7 Закону).

Відповідно до ч. 7 ст. 27 Закону України «Про державну таємницю» іноземцям та особам без громадянства доступ до державної таємниці надається у виняткових випадках на підставі міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, або письмового розпорядження Президента України з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки України на підставі пропозицій Ради національної безпеки і оборони України.

За умови прийняття законопроєкта, вказані положення будуть суперечити одне одному. Окрім того, такі повноваження доцільніше залишити за РНБО, як координаційного органу з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Надання можливості вносити такі пропозиції СБУ, у поєднанні з їх широкими повноваженнями, може нести додаткові ризики зловживань та тиску на іноземних осіб, наприклад, на членів наглядових рад, котрі за своїми функціями повинні мати доступ до такої таємниці.

Рекомендуємо не надавати СБУ такі повноваження.

8. Нова ст. 10-1 Закону регулює питання державного захисту і заохочення фізичних і юридичних осіб, які добровільно беруть участь або надають допомогу у здійсненні контррозвідувальної діяльності або проведенні контррозвідувальних заходів.

Серед іншого визначено, що підрозділи, що здійснюють контррозвідувальну діяльність (проводять контррозвідувальні заходи), можуть заохочувати та винагороджувати осіб, які беруть участь або надають допомогу в її здійсненні (проведенні).

Водночас, жодного порядку здійснення та розмірів таких винагород та заохочень проєктом не визначено. Вказане наділяє СБУ надмірними дискреційними повноваженнями у розпорядженні державними коштами, які фактично зможуть виділятися на власний розсуд.

Рекомендуємо визначити чіткий механізм реалізації вказаного заходу.

9. Колізійним є положення нової редакції ч. 2 ст. 48 Закону України «Про розвідку», згідно якої порядок фінансування витрат, пов’язаних з організацією, здійсненням та забезпеченням розвідувальної діяльності, визначається актами розвідувальних органів, а з організацією, здійсненням та забезпеченням проведення розвідувальних заходів оперативними підрозділами Центрального управління Служби безпеки України – її актами.

Вказане суперечить бюджетному законодавству, а також ч. 1 ст. 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», відповідно до якої органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

Реалізація таких пропозицій створить “чорні каси”, які фінансуватимуться державним коштом, однак не факт, що з належним визначенням запобіжників від неефективного та неекономного їх витрачання.

Слід узгодити запропоновані положення з Бюджетним кодексом України.

Висновок

Інститут законодавчих ідей вважає можливим ухвалення законопроєкту лише після його доопрацювання та усунення виявлених недоліків.


Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення організаційно-правових засад здійснення контррозвідувального забезпечення Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute