Опис законопроєкту

Задля врегулювання інституту реквізиції (примусового відчуження об’єктів права власності на користь держави) в умовах воєнного або надзвичайного стану, пропонується внести відповідні зміни до Цивільного кодексу України (далі – ЦК), законів України «Про правовий режим воєнного стану» та «Про правовий режим надзвичайного стану».

Підтримуючи мету вказаного законопроєкту, в результаті проведення антикорупційної експертизи, Інститут законодавчих ідей виявив положення, які містять корупціогенні фактори.

Резюме

1. Визначення органами державної влади або місцевого самоврядування порядку оцінки та відшкодування вартості об’єктів та інших умов проведення їх реквізиції (а не на рівні закону), створює ризик зловживань та використання різних підходів у схожих випадках.

2.1. Відшкодування власнику вилученого майна “залежно від фінансових можливостей держави” створює ризик порушення майнових прав власників.

2.2. Попереднє відшкодування вартості примусово відчуженого майна в умовах воєнного або надзвичайного стану стане неможливим

3. Можливість ухвалення рішення про реквізицію Президентом та Верховною Радою України суперечить положенням Конституції.

Повний аналіз корупціогенних факторів

1. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами

Надмірні дискреційні повноваження

Визначення порядку оцінки та відшкодування вартості об’єктів та інших умов проведення реквізиції у рішенні про реквізицію, а не на рівні Закону, сприятиме виникненню корупційних ризиків та можливості органу, що здійснює реквізицію, діяти на власний розсуд у кожному конкретному випадку.

Законопроєктом пропонується доповнити ЦК новою ст. 353-1 “Реквізиція в умовах воєнного або надзвичайного стану”. Відповідно до ч. 2 пропонованої статті:

“Рішення про реквізицію на користь держави об’єктів права власності в умовах воєнного або надзвичайного стану приймається постановою Верховної Ради України, указом Президента України або розпорядчим актом уповноваженого ними органу державної влади, органу військового командування, органу місцевого самоврядування.

У відповідному рішенні про реквізицію вказується порядок оцінки та відшкодування власнику (власникам) вартості реквізованих об’єктів, які визначаються з урахуванням фінансових можливостей держави, а також інші умови проведення реквізиції”.

Виходячи з вказаних положень, основні моменти, які впливатимуть на компенсацію за вилучене майно будуть врегульовані на рівні рішення органу, який здійснюватиме реквізицію. Вважаємо, що порядок оцінки та відшкодування власникам вартості реквізованих об’єктів, а також інші умови проведення реквізиції повинні бути встановлені на рівні закону, що забезпечить дотримання прав власників та сприятиме однаковій практиці правозастосування.

Вимога визначати на рівні закону умови позбавлення власності відображена у ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – Конвенція), у якому йдеться, що “Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права”.

Окрім цього, вказане положення законопроєкту наділяє орган, який здійснює реквізицію, надмірним дискреційним повноваженням визначати умови її проведення на власний розсуд. Законопроєктом не встановлено жодних орієнтирів та вимог до визначення “порядку оцінки та відшкодування власнику, а також інші умов проведення реквізиції”.

Запропоноване законодавче рішення сприяє виникненню корупційних ризиків при визначенні умов реквізиції та компенсацій та створює умови для корупційних зловживань органу, який здійснюватиме реквізицію. Наприклад, представники таких органів зможуть вимагати неправомірну вигоду як умову здійснення вигідної оцінки майна, нарахування більшого та швидкого відшкодування.

З метою усунення корупційних ризиків та зловживань, рекомендуємо визначити порядок оцінки та відшкодування власникам вартості примусово відчужених об’єктів, а також інші умови проведення реквізиції на рівні закону.

2. Нечітка регламентація прав, обов’язків та відповідальності юридичних та фізичних осіб під час здійснення публічних процедур

2.1. Визначення вартості реквізованих об’єктів, яка підлягає відшкодуванню власнику, з урахуванням “фінансових можливостей держави” може призвести до непропорційного відшкодування та порушення прав власників.

По-перше, законопроєктом не визначено, що розуміється під “фінансовою можливістю держави”. Зважаючи на надмірні дискреційні повноваження органу щодо визначення умов реквізиції, вказане поняття може тлумачитися на власний розсуд.

По-друге, така пропозиція не гарантує не те що повне чи пропорційне відшкодування, а й будь-яке належне відшкодування за понесені власником втрати, адже посадові особи органу зможуть посилатися на “фінансову неможливість держави”. Наприклад, особі може бути відмовлено на невизначений строк у відшкодуванні поки у держави не з’явиться фінансова можливість його здійснення.

Запропоноване законодавче рішення сприяє виникненню корупційних ризиків при визначенні компенсацій за примусово відчужене майно та здатне призвести до порушення прав власників. Таке порушення на практиці може стати підставою звернень до Європейського суду з прав людини з метою встановлення порушень Україною Протоколу 1 до Конвенції, наслідком чого може стати виплата сатисфакцій за рахунок платників податків.

Задля усунення корупційних ризиків та унеможливлення порушення прав власників майна рекомендуємо доопрацювати положення законопроєкту.

2.2. Формулювання законопроєкту унеможливлює попереднє відшкодування власності майна примусово відчуженого в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Згідно з пропонованою ч. 1 ст. 353-1 ЦК “В умовах воєнного або надзвичайного стану, з метою суспільної необхідності реквізиція (примусове відчуження) на користь держави об’єктів права власності здійснюється в порядку, встановленому цією статтею, з наступним повним відшкодуванням власнику вартості відповідних об’єктів”.

Водночас, пропонується видалити чинну ч. 2 ст. 355 ЦК, у якій визначено, що “В умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з наступним повним відшкодуванням його вартості”.

Виходячи з запропонованого положення, відшкодування проводитиметься лише після реквізиції. Однак ч. 4 ст. 41 Конституції України вказує, що “Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану”. Таким чином, в умовах воєнного чи надзвичайного стану можливе як попереднє відшкодування, так і наступне, тобто після реквізиції.

Отже, запропоновані зміни суперечать ст. 41 Конституції України, обмежують права власників на попереднє відшкодування та сприяють виникненню корупційних ризиків, особливо зважаючи на надмірні дискреційні повноваження органу при визначенні умов реквізиції.

З метою усунення виявленого недоліку, слід привести у відповідність положення законопроєкту з нормами Конституції України та залишити можливість попереднього відшкодування вартості майна, вилученого в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

3. Юридична колізія

У новій ст. 353-1 ЦК пропонується надати повноваження щодо прийняття рішення про реквізицію на користь держави об’єктів права власності в умовах воєнного або надзвичайного стану Верховній Раді України та Президенту України.

Водночас, виходячи з системного тлумачення норм Конституції України (ст. 85, 106), повноваження Верховної Ради України та Президента України визначаються лише Основним Законом України. На це неодноразово вказував Конституційний Суд України.

Таким чином, з метою надання цим органам повноважень щодо прийняття рішення про реквізицію на користь держави об’єктів права власності в умовах воєнного або надзвичайного стану, необхідно внести відповідні зміни до Конституції України.

Прийняття положень, які суперечать зазначеним конституційним нормам ускладнить правозастосування, сприятиме корупційним ризикам та порушенню прав власників, оскільки такі повноваження в майбутньому можуть бути визнані Конституційним Судом неконституційними.

З метою усунення виявленого недоліку, положення законопроєкту необхідно доопрацювати.

Позиція державних стейкхолдерів²

Міністерство охорони здоров’я України не має зауважень до законопроєкту

Державна прикордонна служба України підтримує законопроєкт

МіністерствофінансівУкраїнипідтримує законопроєкт з зауваженнями

МіністерствоенергетикиУкраїнипідтримує законопроєкт з зауваженнями

Фонд державного майна України не має зауважень до законопроєкту

Міністерство розвитку громад та територій України не має зауважень до законопроєкту

Міністерство юстиції України не підтримує законопроєкт

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-vnesennya-zmin-do-deyakikh-zakonodavchikh-aktiv-ukraini-shchodo-vdoskonalennya-rekvizitsii-yak-institutu-zakhistu-suspilnikh-interesiv-v-umovakh-voennogo-abo-nadzvichaynog