Аналіз законопроєктів

Висновок до законопроєкту 5202-ддч

Про організації водокористувачів та стимулювання гідротехнічної меліорації земель

Дата реєстрації
08.09.2021
Суб’єкт права законодавчої ініціативи
Гайду Олександр Васильович
Грищенко Тетяна Миколаївна
Головний комітет
Комітет з питань аграрної та земельної політики
Висновок ІЗІ
Висновок АнтикорКомітету
Висновок НАЗК

Зміст

1. Опис законопроєкту

2. Результати проведення антикорупційної експертизи редакції законопроєкту до першого читання

3. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання

– Резюме

– Повний аналіз

4. Інші зауваження

5. Позиції стейкхолдерів

Опис законопроєкту

Законопроєктом пропонується встановити порядок створення та функціонування організацій водокористувачів.

Відповідно до проєкту організація водокористувачів – це неприбуткова юридична особа, створена власниками та/або користувачами земельних ділянок сільськогосподарського призначення для забезпечення використання, експлуатації та технічного обслуговування об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем з метою надання послуг щодо гідротехнічної меліорації земельних ділянок на території обслуговування меліоративної мережі організації.

У першому читанні законопроєкт був прийнятий 8 вересня 2021 року.

За наслідками проведення антикорупційної експертизи законопроєкту до першого читання, Інститут законодавчих ідей виявив у його положеннях низку корупціогенних факторів

Висновок за результатами проведення антикорупційної експертизи до першого читання за посиланням2.

Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання

Під час підготовки до другого читання було внесено 673 пропозицій і поправок до законопроєкту, 137 з яких були враховані повністю, частково або редакційно, 536 – відхилено.

За результатами проведення антикорупційної експертизи редакції законопроєкту до другого читання, було виявлено низку корупціогенних факторів.

Резюме

Положення, які створюють корупційні ризики
Поправки, які усувають корупційний ризик
1. Делегування повноважень Міндовкілля та Держводагенства організаціям водокористувачів, для яких здійснення таких повноважень є невластивим (зміни до частини 1 статті 19 Закону України “Про меліорацію земель”)
№ 480 народних депутатів Криворучкіної О.В. та Овчинникової Ю. Ю.

 

№ 481 народного депутата Бурміч А. П.

 

№ 482 народного депутата Суркіса Г.М.

2. Надання необґрунтованих привілеїв організаціям водокористувачів в частині безоплатного набуття права власності на державне та комунальне майно, що зменшує прозорість та конкурентність переходу права власності на таке майно (частина 1 статті 21 законопроєкту)
№ 292 народного депутата Бурміч А. П.
3.1. Можливість примусового втручання у реалізацію власником свого права власності на земельну ділянку (частина 11 статті 5 законопроєкту)
№ 91 народного депутата Пузійчук А.В.
3.2. Дублювання повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо відчуження об’єктів державної та комунальної власності (частина 3 статті 21 законопроєкту)
Відсутні
3.3. Створення підстав для неконтрольованого та безпідставного відчуження державного та комунального майна (нова редакція статті 11 Закону України “Про меліорацію земель”)
№ 413 народного депутата Батенко Т. І.

№ 416, № 420, № 423, № 425 та № 428 народного депутата Богданця А. В.

№ 417, № 421, № 424, № 426 та № 427  народного депутата Пузійчука А. В.

№ 418 народного депутата Суркіса Г. М.

4.1. Відсутність юридично завершеної процедури передачі у власність організації водокористувачів безхазяйних об’єктів (частини 4 та 9 стаття 21 законопроєкту)
№ 315 та № 323 народного депутата Грищенко Т. М.
4.2. Скасування правового регулювання управління об’єктами інженерної інфраструктури меліоративних систем державної форми власності спеціальним законом
№ 582 та № 587  народного депутата Пузійчука А. В.

№ 583 народних депутатів Овчинникової Ю. Ю., Бондаренка О. В., Прощука Е. П., Криворучкіної О. В., Бакунця П. А.

№ 584 народного депутата Бурміч А. П.

№ 585 народного депутата Прощука Е. П.

№ 586 народного депутата Грищенко Т. М.

4.3. Прогалини у правовому регулюванні механізму реалізації положень законопроєкту
Відсутні

Повний аналіз корупціогенних факторів

1. Необґрунтоване делегування повноважень

Проєкт доповнює частину 1 статті 19 Закону України “Про меліорацію земель” новим положенням, яким пропонується до повноважень організацій водокористувачів віднести затвердження правил забезпечення водокористувачів водою.

Делегування вказаних повноважень організації водокористувачів, як суб’єкту приватного права є невиправданим, адже такі повноваження властиві для органів державної влади. Також делегування вказаних повноважень супроводжується зниженням рівня можливого контролю за їх виконанням. Затвердження правил забезпечення водокористувачів водою організацією водокористувачів сприятиме виникненню корупційних ризиків та може призвести до корупційних зловживань при виконанні таких повноважень, наприклад впливу на членів організації водокористувачів для затвердження “потрібних” правил.

Окрім цього, вказане положення суперечить пункту 5 частини 1 статті 15 та пункту 2 частини 1 статті 16 Водного кодексу України, якими встановлено, що:

– розробка і затвердження правил щодо регулювання використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів належить до компетенції Міндовкілля;

– затвердження правил експлуатації водосховищ комплексного призначення, водогосподарських систем і каналів здійснюється Держводагентством.

З метою усунення корупційних ризиків, слід відмовитися від делегування повноважень органів державної влади суб’єктам приватного права, для яких здійснення таких повноважень є невластивим та виключити вищевказані положення із тексту законопроєкту.

2. Дискримінація або надання необґрунтованих привілеїв (фаворитизм)

Відповідно до частини 1 статті 21 законопроєкту організація водокористувачів вправі безоплатно набути право власності на технологічно цілісні з точкою водовиділу об’єкти інженерної інфраструктури міжгосподарських та внутрішньогосподарських меліоративних систем, що перебувають у державній власності, комунальній власності або є безхазяйними, та які забезпечують подачу (забір), доставку та/або відведення води при здійсненні гідротехнічної меліорації земельних ділянок, які входять в територію обслуговування відповідної організації.

Законопроєкт передбачає безоплатне набуття права власності на об’єкти інженерної інфраструктури меліоративних систем виключно для організацій водокористувачів, ігноруючи інших суб’єктів діяльності у сфері гідротехнічної меліорації. Наприклад, згідно з частиною 1 статті 5 Закону України “Про сільськогосподарську кооперацію”, одним із основних видів діяльності сільськогосподарського кооперативу є надання меліоративних послуг.

Передбачена законопроєктом безоплатна передача державного майна не забезпечує принципи відкритості, прозорості та конкурентності переходу права власності на державне та комунальне майно (частина 2 статті 2 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна”). Як наслідок, прийняття та реалізація законопроєкту може призвести до неконтрольованого та безпідставного відчуження державного та комунального майна, сприятиме виникненню корупційних ризиків, а також можливих корупційних зловживань під час розпорядження державним та комунальним майном.

Аналогічне зауваження стосується також частини 5 нової редакції статті 22 Закону України “Про меліорацію земель”, якою організаціям водокористувачів безпідставно дозволяється не додержуватися державних будівельних, природоохоронних, санітарних норм і правил, державних стандартів, умов збереження природних екосистем та їх відновлення за рахунок власних коштів під час здійснення меліоративних заходів, як це встановлено для замовників (виконавців) робіт з будівництва (реконструкції, розміщення) меліоративних систем, окремих об’єктів інженерної інфраструктури.

Задля уникнення необґрунтованого надання привілеїв окремим суб’єктам, рекомендуємо усунути виявлені недоліки шляхом доопрацювання законопроєкту щодо забезпечення відкритості, прозорості, рівності, змагальності та конкурентності процедури відчуження об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, а також встановлення єдиних правил для усіх суб’єктів господарювання у сфері меліорації.

3. Юридична колізія

3.1. Згідно з частиною 11 статті 5 законопроєкту до території обслуговування організації водокористувачів включаються всі земельні ділянки, власники (користувачі), яких були повідомлені про установчі збори.

Однак законопроєктом жодним чином не врегульовано ситуацію, коли власник земельної ділянки був повідомлений про установчі збори, але не виявив бажання включати свою земельну ділянку до території обслуговування відповідної організації водокористувачів.

Таким чином, законопроєкт фактично допускає можливість примусового втручання у реалізацію власником свого права власності на земельну ділянку, що сприяє виникненню корупційних ризиків та є неприпустимим, адже суперечить статті 41 Конституції України та статтям 316, 317 та 319 Цивільного кодексу України, якими, зокрема, встановлено наступне:

– правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб;

– власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном;

– власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд;

– ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності;

– право приватної власності є непорушним.

Аналогічне зауваження стосується також частини 3 статті 5 законопроєкту, відповідно до якої у разі відсутності інформації про земельні ділянки, гідротехнічну меліорацію яких можливо відновити у разі капітального ремонту наявної насосної станції (іншої гідротехнічної споруди) або будівництва нової, засновники самостійно визначають земельні ділянки, які включаються до території обслуговування організації.

Усунення корупціогенного фактора можливе, шляхом належного врегулювання процедури створення організації водокористувачів, визначення і затвердження території обслуговування цієї організації та узгодження положень законопроєкту з нормами чинного законодавства щодо непорушності права власності.

3.2. Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 21 законопроєкту передача об’єктів державної власності у власність організацій водокористувачів належить до виключної компетенції центрального органу виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління відповідними об’єктами державної власності.

Таке положення проєкту суперечить пункту 5 статті 116 Конституції України та частині 2 статті 9 Закону України “Про меліорацію земель”, якими встановлено наступне:

– управління об’єктами державної власності здійснює Кабінет Міністрів України;

– управління інженерною інфраструктурою меліоративних систем та її окремими об’єктами, що перебувають у державній власності, здійснює Кабінет Міністрів України і Держводагентство, через підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління цього органу.

Виявлена колізія між положеннями законопроєкту та чинним законодавством сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань при передачі об’єктів державної власності у власність вказаних організацій. Фактичне дублювання функцій за різними державними органами суперечить принципу правової визначеності та ускладнює практичну реалізацію норм законодавства.

Аналогічне зауваження стосується також пункту 2 частини 3 статті 21 законопроєкту, згідно з яким рішення про передачу організаціям водокористувачів у власність об’єктів комунальної власності та безхазяйних об’єктів інженерної інфраструктури міжгосподарських та внутрішньогосподарських меліоративних систем приймається виконавчим органом місцевого самоврядування, уповноваженим відповідною сільською, селищною, міською радою.

Проте таке положення законопроєкту суперечить пункту 30 частини 1 статті 30 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, відповідно до якого рішення щодо відчуження комунального майна приймаються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

З метою усунення недоліків, частину 3 статті 21 законопроєкту необхідно узгодити з чинним законодавством України.

3.3. Нова редакція статті 11 Закону України “Про меліорацію земель” визначає умови приватизації:

– насосних станцій державної та комунальної власності, які є складовою міжгосподарських меліоративних систем;

– технологічно пов’язаних з насосною станцією об’єктів міжгосподарських меліоративних систем, які є складовими меліоративної мережі, до складу якої входить насосна станція.

Зазначене положення проєкту суперечить частині 2 статті 4 Закону України “Про приватизацію державного і комунального майна”, яка забороняє приватизацію об’єктів інженерної інфраструктури загальнодержавних та міжгосподарських меліоративних систем.

Прийняття та реалізація вказаного положення законопроєкту може призвести до неконтрольованого та безпідставного відчуження державного та комунального майна, сприятиме виникненню корупційних ризиків, а також можливих корупційних зловживань.

З метою усунення корупційних ризиків необхідно узгодити положення законопроєкту із Законом України “Про приватизацію державного і комунального майна” в частині регулювання приватизації об’єктів міжгосподарських меліоративних систем.

4. Прогалина

4.1. Статтею 21 законопроєкту пропонується визначити порядок передачі у власність організації водокористувачів об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем, що перебувають у державній та комунальній власності або є безхазяйними.

Однак у частині 4 статті 21 проєкту відсутні вимоги до заяви про отримання у власність об’єктів меліоративної мережі в частині наведення доказів безхазяйності відповідних об’єктів.

Крім цього, частиною 9 статті 21 проєкту не передбачені підстави для відмови у передачі у власність організації об’єкту інженерної інфраструктури меліоративних систем, якщо він не є безхазяйним.

Прийняття та реалізація таких положень законопроєкту на практиці може призвести до порушень прав власників об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем та сприятиме виникненню корупційних ризиків при передачі у власність організації водокористувачів об’єктів, які є безхазяйними.

Для усунення корупційних ризиків необхідно:

– уточнити вимоги до заяви про отримання у власність об’єктів меліоративної мережі щодо обґрунтування безхазяйності об’єктів;

– доповнити проєкт новим положенням, згідно з яким об’єкт інженерної інфраструктури меліоративних систем не передається у власність організації водокористувачів, якщо він не є безхазяйним.

4.2. Законопроєкт безпідставно надає суб’єктам владних повноважень право розпоряджатись об’єктами державної власності поза порядком встановленим спеціальним законом.

Закон України “Про управління об’єктами державної власності” визначає правові основи управління об’єктами державної власності.

Відповідно до статті 1 Закону України “Про управління об’єктами державної власності” управління об’єктами державної власності – це здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб’єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об’єктів, пов’язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Проєкт доповнює частину 2 статті 3 Закону України “Про управління об’єктами державної власності” новим положенням, згідно з яким дія цього закону не поширюється на передачу у власність організацій водокористувачів об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем державної форми власності.

Прийняття та реалізація таких положень законопроєкту може призвести до незаконного відчуження державного майна та створення підстав для корупційних зловживань під час управління об’єктами державної власності.

Усунення корупційних ризиків можливе, шляхом виключення із законопроєкту змін до Закону України “Про управління об’єктами державної власності”.

4.3. Законопроєкт містить низку прогалин у правовому регулюванні механізму реалізації його положень.

Зокрема, неврегульованими залишились такі важливі питання:

– сфера дії закону;

– визначення законодавства, яке регулюватиме відповідні правовідносин;

– перелік центральних органів виконавчої влади у сфері діяльності організацій водокористувачів та їх повноваження;

– порядок включення (виключення) земельних ділянок до території обслуговування організації водокористувачів;

– державний контроль за дотриманням положень закону.

Відсутність належного регулювання правовідносин, які виникають під час діяльності організацій водокористувачів, допускає довільне тлумачення правових норм, що сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань при вирішенні вказаних питань.

Для усунення вказаних прогалин необхідно доповнити законопроєкт положеннями, які б чітко та повно врегульовували вказані питання.

Інші зауваження

1. Згідно з частиною 2 статті 5 законопроєкту у разі наявності на день проведення установчих зборів організації в Державному земельному кадастрі відомостей про меліоративну мережу до території обслуговування організації включаються всі земельні ділянки сільськогосподарського призначення, які обслуговуються такою меліоративною мережею, згідно з відомостями Державного земельного кадастру.

Водночас, проєктом визначено, що меліоративна мережа – це розміщений на та/або під землею цілісний технологічний комплекс об’єктів інженерної інфраструктури, що забезпечує забір або відведення води з або в точці водовиділу для потреб водокористувачів (зміни до статті 1 Закону України “Про меліорацію земель”).

Тобто, проєктом пропонується включати до Державного земельного кадастру відомості не про землі та земельні ділянки, що суперечить сутності створення та функціонування Державного земельного кадастру, його призначенню та правовому статусу, визначеного чинним законодавством України.

Аналогічне зауваження стосується також частини 1 статті 6, частини 4 статті 21 законопроєкту, передбачених проєктом змін до законів України “Про Державний земельний кадастр” та “Про землеустрій”.

2. Відповідно до частини 3 статті 26 законопроєкту “експлуатація організацією об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних мереж, які існують та введені в експлуатацію на день набрання чинності цим Законом та передані у власність таким організаціям відповідно до цього Закону, в межах існуючої проектної потужності такої меліоративної мережі щодо площі зрошення земельних ділянок не потребує проведення такою організацією оцінки впливу на довкілля та отримання рішення про провадження планованої діяльності”.

Така законодавча пропозиція законопроєкту суперечить статті 3 Закону України “Про оцінку впливу на довкілля”, згідно з якою здійснення оцінки впливу на довкілля є обов’язковим у процесі прийняття рішень про провадження меліорації земель на територіях площею 20 гектарів і більше або на територіях та об’єктах природно-заповідного фонду чи в їх охоронних зонах на площі 5 гектарів і більше, будівництво меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури меліоративних систем.

3. Шляхом внесення змін до статей 1, 3 та 5 Водного кодексу України, законопроєктом пропонується канали на зрошувальних і осушувальних системах не відносити до водних об’єктів та водного фонду.

Прийняття та реалізація такої законодавчої пропозиції призведе до прогалини у правовому регулюванні функціонування таких каналів. Так, наприклад, положення глави 20 “Охорона вод від забруднення, засмічення і вичерпання” Водного кодексу України не поширюватимуться на канали на зрошувальних і осушувальних системах.

До того ж, у супровідних документах до законопроєкту відсутнє аргументоване обґрунтування необхідності прийняття та реалізації відповідних положень проєкту.

4. Змінами до частини 3 статті 48 Водного кодексу України передбачено, що подача (перекачування) води каналами та водогонами зрошувальних і осушувальних систем, каналами та водогонами (водопроводами) міжбасейнового та внутрішньобасейнового перерозподілу водних ресурсів для потреб водокористувачів не належить до спеціального водокористування.

Водночас, первинні водокористувачі – це ті, які мають власні водозабірні споруди і відповідне обладнання для забору води, а також отримують воду з каналів зрошувальних і осушувальних систем, водосховищ, ставків, водогосподарських систем, каналів та водогонів (водопроводів) міжбасейнового та внутрішньобасейнового перерозподілу водних ресурсів (частина 3 статті 42 Водного кодексу України).

При цьому, відповідно до статті 1 законопроєкту послуги організації водокористуваів включають забір води із джерела зрошення, її доставку водокористувачу для гідротехнічної меліорації та відведення води.

Тобто, організації водокористувачів є первинними водокористувачами.

Враховуючи вищезазначене, запропоновані проєктом зміни до частини 3 статті 48 Водного кодексу України не узгоджуються із частиною 4 статті 42, частинами 1 та 2 статті 48 та частиною 4 статті 65 Водного кодексу України, якими встановлено наступне:

забір та використання води первинними водокористувачами з каналів зрошувальних і осушувальних систем, водосховищ, ставків, водогосподарських систем, каналів та водогонів (водопроводів) міжбасейнового та внутрішньобасейнового перерозподілу водних ресурсів здійснюються на платній основі на підставі договору з підприємствами, установами та організаціями, що забезпечують перерозподіл (перекидання) водних ресурсів, у тому числі в маловодні регіони, та за наявності дозволу на спеціальне водокористування;

– спеціальне водокористування – це забір води з водних об’єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об’єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів;

– спеціальне водокористування здійснюється, в тому числі, для сільськогосподарських потреб;

– зрошення сільськогосподарських угідь та скидання дренажних вод у водні об’єкти здійснюються на підставі дозволу на спеціальне водокористування, який видається власнику зрошуваних угідь у встановленому цим Кодексом порядку.

5. Із статті 13 Закону України “Про меліорацію земель” законопроєкт виключає повноваження Кабінету Міністрів України приймати рішення про зупинення або припинення будівництва (реконструкції) меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури у разі здійснення будівництва (реконструкції) з порушенням вимог законодавства про меліорацію земель, а також у разі виникнення надзвичайних ситуацій.

Це положення законопроєкту потребує узгодження із пунктом 2 частини 2 статті 20 Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, згідно з яким Кабінет Міністрів України приймає рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) або припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності у разі порушення ними законодавства про охорону праці та навколишнього природного середовища.

6. Проєктом пропонується позбавити виконавчі органи сільських, селищних, міських рад повноважень щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства з питань меліорації земель, затверджених проектів на будівництво (реконструкцію) меліоративних систем місцевого значення та окремих об’єктів інженерної інфраструктури, зупинення у випадках, передбачених законом, їх будівництва (реконструкції), яке проводиться з порушенням вимог проектів і може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу (зміни до пункту “б” частини 2 статті 18 Закону України “Про меліорацію земель”).

Але, при цьому, відповідно до підпункту 1 пункту “б” частини 1 статті 33 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

7. Законопроєкт доповнює Закон України “Про меліорацію земель” новою статтею 24-1, згідно з якою власники меліоративних мереж зобов’язані надавати послуги, пов’язані із забором, доставкою води та її відведенням, власникам, які самостійно користуються земельною ділянкою, та користувачам переданих у користування земельних ділянок, включених до території обслуговування такої мережі відповідно до проектної документації на її будівництво, незалежно від того, чи погодили такі власники (користувачі) умови забору, доставки води та її відведення до початку будівництва меліоративної мережі.

Передбачений проєктом примус власників меліоративних мереж до надання ними послуг суперечить статтям 3 та 627 Цивільного кодексу України, якими встановлено наступне:

– однією із загальних засад цивільного законодавства є свобода договору;

– сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Позиції державних стейкхолдерів3

Міністерство аграрної політики та продовольства України підтримує законопроєкт.


Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”

https://rge9.izi.institute/conclusion/pro-organizatsiyi-vodokorystuvachiv-ta-stymulyuvannya-gidrotehnichnoyi-melioratsiyi-zemel-2/

https://www.kmu.gov.ua/bills/proekt-zakonu-pro-organizatsii-vodokoristuvachiv-ta-stimulyuvannya-gidrotekhnichnoi-melioratsii-zemel

 

Ми у соцмережах
Завжди відкриті до
питань та пропозицій
+38 (063) 763-85-09 office@izi.institute