Зміст

1. Опис законопроєкту

2. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання

Резюме

Повний аналіз

3. Інші зауваження

1. Опис законопроєкту

Законопроєктом пропонується оновлення законодавства, зокрема редакції чинного Закону України “Про кредитні спілки” з метою закріплення нових підходів до регулювання ринку та діяльності кредитних спілок.

01.06.2021 законопроєкт прийнято в першому читанні.

Висновок за результатами проведення антикорупційної експертизи до 1 читання за посиланням².

2. Корупціогенні фактори, зауваження та пропозиції до другого читання

До другого читання подано 957 поправок, у яких враховано три зауваження, наданих ІЗІ до першого читання, а саме:

– скасовано надмірні дискреційні повноваження Регулятора в частині права звернення до банків, інших установ, державних реєстраторів із забороною проведення будь-яких операцій з майном кредитної спілки (ч. 7 ст 58);

– надано чіткий перелік “іншої інформації щодо фінансово – господарської діяльності” кредитної спілки, яка подається Регулятору (п. 3 ч. 1 ст. 32);

– доопрацьовано положення, що застереження про вчинення порушення кредитною спілкою чи про виявлення недоліків у діяльності кредитної спілки надсилаються у письмовій формі безпосередньо кредитній спілці, а не публікується на офіційному Інтернет-представництві Регулятора (ч.2 ст. 46 ).

Водночас, законопроєкт, в редакції підготовленій до 2-го читання, містить корупціогенні фактори.

Резюме

Повний аналіз корупціогенних факторів

1. Надмірні дискреційні повноваження

1.1. Частиною шостою статті 46 законопроєкту пропонується встановити, що Регулятор може зменшити розмір штрафних санкцій або не накладати штраф у випадку якщо стягнення суми штрафу спричинить суттєве погіршення фінансового стану кредитної спілки або спричинить неспроможність кредитної спілки своєчасно виконувати зобов’язання перед своїми членами або загрозу їхнім інтересам.

Проте законопроєктом не надано критеріїв або умов, за яких «погіршення фінансового стану кредитної спілки» можна буде вважати «суттєвим», а також що буде вважатися «неспроможністю кредитної спілки своєчасно виконувати зобов’язання перед своїми членами або загрозу їхнім інтересам».

Такий недолік положення надає Регулятору повноваження приймати рішення на власний розсуд в частині зменшення розміру штрафних санкцій або взагалі не застосування таких штрафів, що сприяє виникненню корупційних ризиків та зловживань, наприклад, вимаганню неправомірної вигоди як умову ненакладення штрафу.

З метою усунення виявлених недоліків вказане положення законопроєкту потребує суттєвого доопрацювання.

1.2. Згідно з частиною п’ятою статті 25 законопроєкту, Регулятор своїми нормативно-правовими актами може визначати умови, за яких значима кредитна спілка та/або об’єднана кредитна спілка мають створити окремі підрозділи з управління ризиками, контролю за дотриманням норм (комплаєнс) та внутрішнього аудиту, а також порядок створення таких підрозділів.

Надання таких надмірних дискреційних повноважень сприяє виникненню корупційних ризиків, тому пропонуємо слова «може визначати» замінити на слово «визначає», а також на рівні законопроєкту передбачити основні ознаки, критерії за яких значима кредитна спілка та/або об’єднана кредитна спілка мають створити відповідні окремі підрозділи.

Аналогічне зауваження стосується частини четвертої статті 15, пункту 9 частини другої статті 53 законопроєкту.

1.3. Аналогічні зауваження стосуються частини шістнадцятої статті 56 законопроєкту в частині слів «Регулятор має право відмовити у наданні дозволу на реорганізацію та затвердженні плану реорганізації кредитної спілки виключно у разі … 4) подані документи містять недостовірну інформацію».

1.4. Аналогічні зауваження стосуються використання таких слів як «8) інші функції, визначені нормативно-правовими актами Регулятора» у частині четвертій статті 28 законопроєкту. В даному випадку пропонуємо пункт 8 виключити.

1.5. Аналогічні зауваження стосуються застосування слів у частині п’ятій статті 32 законопроєкту «Регулятор має право визначити перелік іншої інформації, що є важливою для цілей нагляду за діяльністю кредитної спілки …».

1.6. Аналогічні зауваження стосуються частини шостої статті 44 законопроєкту, якою пропонується встановити, що позапланові інспекційні перевірки можуть проводитися з інших обґрунтованих підстав, визначених нормативно-правовими актами Регулятора.

1.7. Статтею 46 законопроєкту визначені заходи впливу та коригувальні заходи у вигляді, зокрема, штрафів. Наприклад:

«накладення штрафів на кредитну спілку, у розмірі не більш як 0,1 відсоток суми активів кредитної спілки станом на останню звітну дату;» «у розмірі від 1000 до 10000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;», «у розмірі від 100 до 2000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;», «у розмірі від 100 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;».

Відсутність критеріїв обрання між мінімальною та максимальною санкцією (відповідальністю) за одне і теж правопорушення сприяє виникненню корупційних ризиків, оскільки наділяє суб’єкта надмірними дискреційними повноваженнями на власний розсуд визначати конкретну суму штрафу..

З метою усунення цього недоліку необхідно встановити абсолютно визначений розмір штрафу без градації або надати критерії обрання між мінімальним та максимальним розміром штрафу.

2. Необґрунтоване використання оціночних понять

2.1. Частиною шостою статті 12 законопроєкту визначено, що Регулятор відмовляє у розширенні обсягу ліцензії у разі, якщо подані кредитною спілкою документи містять неповну та/або недостовірну інформацію та/або не відповідають вимогам законів України та нормативно-правових актів Регулятора.

Водночас, у законопроєкті відсутні критерії та вимоги до такої інформації, що робить вказане поняття оціночним. Використання таких понять призведе до того, що встановлення “повноти” та «достовірності» інформації буде виключно суб’єктивним рішенням Регулятора. Також у положеннях законопроєкту відсутня чітка регламентація порядку здійснення такого повноваження, відсутній вичерпний перелік або чітко визначені підстави прийняття чи відмови у прийнятті рішення, що дозволяє суб’єкту владних повноважень діяти на власний розсуд, що також сприятиме виникненню корупційних ризиків

2.2. Відповідно до частини другої статті 17 законопроєкту система управління кредитної спілки повинна відповідати вимогам щодо, зокрема, 2) ефективної системи внутрішнього контролю; 5) високого рівня культури управління кредитної спілкою.

Проте у положеннях законопроєкту вказані поняття не визначені. Використання таких оціночних понять призводить до довільного тлумачення та самостійного наповнення їх змістом суб’єктом правозастосування – Регулятором, тому вони потребують чіткого визначення або хоча б встановлення їх головних ознак.

2.3. Аналогічні зауваження стосуються вживання слів «комплексна та адекватна система управління ризиками», що застосовується у частині першій статті 26 законопроєкту.

3. Прогалина

3.1. Частиною четвертою статті 13 законопроєкту визначено, що Регулятор має право прийняти рішення про припинення діяльності відокремленого підрозділу, якщо його діяльність не відповідає вимогам цього Закону та нормативно-правових актів Регулятора до приведення його діяльності у відповідність із такими вимогами.

Проте положеннями законопроєкту не передбачено порядку прийняття такого рішення та строків його прийняття, що сприяє виникненню корупційних ризиків та надає надмірні дискреційні повноваження Регулятору самостійно визначати порядок реалізації такого повноваження.

З метою усунення цього недоліку вказане положення потребує доопрацювання.

4. Неналежне регулювання підзаконними нормативно-правовими актами

4.1. Пунктом 11 частини п’ятої статті 4 законопроєкту визначено, що кредитна спілка має право здійснювати іншу господарську діяльність виключно за умови, що така діяльність пов’язана з основою діяльністю кредитної спілки з надання фінансових послуг або необхідна кредитній спілці для забезпечення більшої доступності фінансових послуг для її членів, а саме, зокрема, здійснювати іншу господарську діяльність, з урахуванням обмежень, встановлених нормативно-правовими актами Регулятора, за винятком діяльності у сфері матеріального виробництва і торгівлі.

Проте у законопроєкті відсутні загальні орієнтири такого підзаконного регулювання, а саме загальні принципи до встановлення таких обмежень Регулятором. Крім того, вказане положення містить нечітке формулювання умов, за яких здійснюється обмеження права на здійснення такої “іншої господарської діяльності”, що сприяє виникненню корупційних ризиків

Таким чином, пункт 11 частини п’ятої статті 4 законопроєкту потребує доопрацювання.

5. Надмірні обтяження чи штучні перешкоди для отримувачів адміністративних послуг, які виникають завдяки юридичній колізії.

5.1. Пунктом другим частини другої статті 10 законопроєкту визначено, що одним з документів, які заявник подає Регулятору – НБУ разом із заявою про видачу ліцензії, є засвідчена в установленому порядку копія статуту заявника або код доступу до результатів надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації, що надає доступ до копії статуту в електронній формі у Єдиному державному реєстрі.

Проте, відповідно до частини сьомої та восьмої статті 9 Закону України «Про адміністративні послуги», суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що перебувають у володінні суб’єкта надання адміністративних послуг або у володінні державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління.

Суб’єкт надання адміністративної послуги отримує відповідні документи або інформацію без участі суб’єкта звернення на підставі поданих відомостей у заяві, у тому числі шляхом доступу до інформаційних систем або баз даних інших суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ або організацій, що належать до сфери їх управління, або через систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів.

З 01 січня 2016 року норми Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань» не передбачають видачу за результатами проведення державної реєстрації установчих документів юридичної особи в паперовому вигляді. Результати надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації, у тому числі установчі документи, підлягають обов’язковому безоплатному оприлюдненню на порталі електронних сервісів (статті 12, 25 зазначеного вище Закону).

Вищевказане положення законопроєкту створює штучні обтяження для отримувачів адміністративних послуг та можливості тиску на заявників.

З метою усунення вказаного ризику пропонуємо виключити необхідність подання «засвідченої в установленому порядку копії статуту заявника», оскільки є можливість отримувати зазначені копії статутів за допомогою власного доступу до відомостей Єдиного державного реєстру.

5.2. Частиною одинадцятою статті 20 законопроєкту визначено, що матеріали, передбачені пунктом 4 цієї частини («матеріали, необхідні для прийняття рішень з питань порядку денного загальних зборів членів кредитної спілки»), розміщуються на власному веб-сайті кредитної спілки не пізніше ніж за 30 днів до дати проведення загальних зборів членів кредитної спілки, а для позачергових загальних зборів членів кредитної спілки – протягом 5 робочих днів з моменту прийняття рішення про їх проведення. Ненадання зазначеної інформації на власному веб-сайті кредитної спілки є порушенням процедури скликання загальних зборів членів кредитної спілки.

Частиною десятою цієї ж статті законопроєкту визначено, що текст запрошення може бути опублікований також 1) на веб-сайтах (сторінках) об’єднання кредитних спілок, членом якого є кредитна спілка; 2) у засобах масової інформації (за їх наявності) органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальної одиниці (одиниць), яка (які) відповідає (відповідають) територіальній ознаці членства в кредитній спілці; 3) у інших джерелах інформації, передбачених статутом кредитної спілки та/або її внутрішніх документах. Отже, законопроєктом надано можливість вибору щодо опублікування інформації й на інших джерелах.

Таким чином, існує суперечність між положеннями законопроєкту, яка потребує усунення.

5.3. Частиною сьомою статті 32 законопроєкту визначено, що у разі подання Регулятору та/або оприлюднення недостовірної (неповної) фінансової звітності, а також недотримання порядку спростування такої звітності, голова правління кредитної спілки та головний бухгалтер кредитної спілки несуть відповідальність, встановлену законодавством України.

Проте, пунктом 22 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

З метою усунення виявленої суперечності слово «законодавством» необхідно замінити на слово «законом».

Інші зауваження

1. У законопроєкті застосовуються поняття визначення того чи іншого строку, зокрема, у вигляді «календарних днів», «днів», «протягом шести місяців», «місяць». Враховуючи нормопроектувальну техніку пропонуємо визначити однаковий підхід до встановлення часових меж, наприклад, взяти за основу «робочі дні», що буде сприяти єдності термінології (наприклад, підпункт а пункту 1 частини сьомої статті 9, частина перша статті 11, частина сімнадцята статті 20).

1.2. У законопроєкті використано таке поняття, як «Інтернет-представництво Регулятора». Водночас, положеннями законопроєкту не надано його визначення. З метою усунення цього недоліку пропонуємо надати визначення терміну «інтернет-представництво Регулятора», або використовувати поняття, яке вже визначене законодавством – «веб – сайт Регулятора».

3. Підпунктом 5 пункту 15 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» законопроєкту, запропоновано внести зміни до Закону України «Про Національний банк України». Проте, відповідно до частини третьої статті 53 Закону України «Про Національний банк України», законодавче регулювання питань, пов’язаних з виконанням Національним банком своїх функцій, установлюється або змінюється виключно цим Законом. Зміна положень цього Закону може здійснюватися виключно шляхом внесення змін до цього Закону, а тому зазначені зміни потребують винесення в окремий законопроєкт.

4. Пунктом 3 частини другої статті 37 законопроєкту визначено, що при здійсненні державного регулювання та нагляду за діяльністю кредитних спілок Регулятор здійснює ліцензування кредитних спілок, визначає порядок видачі та анулювання ліцензії, зміни обсягу ліцензії, затверджує умови провадження діяльності умови провадження діяльності кредитної спілки з надання фінансових послуг (ліцензійні умови) та порядок контролю за їх додержанням.

Автори законопроєкту оперують поняттям «звуження та розширення обсягу ліцензії». Враховуючи, що вказаною статтею пропонується надання повноважень Регулятору, то необхідно уніфікувати термінологію, а саме положення викласти у такій редакції: «3) здійснює ліцензування кредитних спілок, визначає порядок видачі та анулювання ліцензії, звуження та розширення обсягу ліцензії, затверджує умови провадження діяльності умови провадження діяльності кредитної спілки з надання фінансових послуг (ліцензійні умови) та порядок контролю за їх додержанням».

Довідка

Законопроєкт містить посилання на Закон України «Про фінансові послуги та фінансові компанії» У зв’язку з цим зазначаємо, що проєкт Закону України «Про фінансові послуги та фінансові компанії», реєстр. № 5065 від 15 лютого 2021 року (далі – проєкт Закону 5065) знаходиться на розгляді у Верховній Раді України. Вказаний Закон ще не прийнятий ВРУ, а тому посилання на нього суперечить нормопроектній техніці, оскільки відсутня об’єктивна інформація щодо того, коли він буде прийнятий та чи буде прийнятий взагалі.

Цей висновок підготовлений відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів аналітичним центром “Інститут законодавчих ідей”